Fernando Duque Poblete Ph.D.
Profesor titular Ciencia Política
Universidad de los Lagos
Campus Chinquihue
Puerto Montt
Junio, 2008.
Alexis De Tocqueville en su famoso libro titulado Democracia en América, esboza una teoría de desarrollo político que aún es relevante hoy en día. Señala textualmente que “…entre las leyes que rigen las sociedades humanas, hay una que parece ser más importante y precisa que las otras. Si los hombres desean mantenerse civilizados o desean civilizarse, el arte de asociarse unos a otros (asociatividad) debe crecer y mejorar a la misma velocidad en que las condiciones de igualdad crecen y mejoran”. [1]
En muchos países del tercer mundo la creciente igualdad de participación política (voto universal, derechos humanos, derecho de huelga, derechos políticos, económicos y sociales), está creciendo mucho más rápidamente que el arte de la asociatividad que dichos países poseen. Las tazas de movilización social, participación política y modernización generalizada son altísimas. No obstante, las tasas de organización e institucionalización son bajísimas. La precondición para que la sociedad civilizada sobreviva está por lo tanto, en grave peligro. En estas sociedades en desarrollo, el conflicto entre movilización, modernización y creciente participación política por un lado y la débil, precaria o la inexistente institucionalización por otro lado; es el tema central de la política en el tercer mundo.
A pesar de esto en la literatura especializada y relacionada con la política comparada en países en desarrollo, el tema de la institucionalización política y sus consecuencias recibe muy poca atención. Los autores de trabajos sobre desarrollo político, enfatizan el proceso de modernización y los estrechamente relacionados fenómenos de la movilización social y la creciente participación política. Esta participación se refleja en frecuentes actos electorales, pero también en huelgas, marchas, tomas, violencia política, ausentismo laboral, corrupción, criminalidad generalizada y en algunos casos luchas armadas y revoluciones.
Una visión mas balanceada de la política en países del tercer mundo requiere también mucha atención al otro tema que señalaba De Tocqueville. Es decir, el tema relacionado con el arte de asociarse políticamente. Este es el arte de crear instituciones políticas que efectivamente funcionen. Para cumplir con este objetivo, es útil distinguir el concepto de “desarrollo político” del concepto de “modernización”. El desarrollo político se debe identificar solamente con el proceso de institucionalización de las organizaciones políticas y los procedimientos, prácticas y conductas que se dan en dichas organizaciones.
Es preciso enfatizar que los rápidos avances en la movilización social y la participación política (que constituyen el aspecto principal del proceso de modernización), gradualmente corroen y socavan las instituciones políticas existentes, afectando gravemente su funcionamiento. Eventualmente las organizaciones políticas dejan de funcionar adecuadamente. En este sentido, un rápido proceso de modernización tiende a producir decadencia política y el verdadero desarrollo político, se hace sumamente difícil de alcanzar. Por lo tanto, hay mucho que ganar al concebir el desarrollo político como un proceso independiente del proceso de modernización. En el hecho, estas son dos variables diferentes que determinan en gran medida la conducta política de los países en desarrollo. Naturalmente que el proceso de desarrollo político se ve profundamente afectado por el proceso de modernización, movilización social y participación política.
Debido a la importancia crucial de la relación entre modernización por un lado y el desarrollo de organizaciones políticas sólidas por otro, es necesario definir con precisión el proceso de desarrollo político. Este se puede definir como el proceso de institucionalización de organizaciones políticas que constituyen y conforman el sistema político de una sociedad dada. Es entonces como el concepto así definido, libera el desarrollo político de la modernización. Estos conceptos, separados, pueden ser utilizados para analizar sistemas políticos de cualquier tipo y no solamente los sistemas modernos y desarrollados. Los conceptos en referencia pueden ser definidos operacionalmente y de un modo mas o menos preciso, de modo de que ellos puedan ser susceptibles de mediciones relativamente exactas.
El desarrollo político, como concepto, no sugiere un movimiento teleológico. Es decir, en una sola dirección o sea, un movimiento de lo premoderno a lo moderno o de lo malo, a lo bueno. Por el contrario, las instituciones pueden moverse hacia atrás, decaer y disolverse o sea, retroceder a lo premoderno. Por supuesto también ellas pueden crecer, madurar y llegar a niveles superiores de eficiencia política.
El concepto en referencia, focaliza la atención en la interacción reciproca entre el rápido e imparable proceso social de modernización por un lado y la fortaleza o debilidad, estabilidad o desequilibrio de las estructuras políticas por otro. La modernización es imparable y esto es así debido al actual proceso de globalización que vive el planeta.
La fortaleza y estabilidad de las organizaciones y procedimientos políticos, varían de acuerdo con el nivel de pertenencia y apoyo y también, por el nivel de institucionalización que ellas tienen. El nivel de apoyo se refiere a la cantidad de miembros de la sociedad que pertenecen y participan en la organización. Si sólo una ínfima y pequeña elite pertenece y participa, en la organización política y se conduce de acuerdo a un conjunto de procedimientos, entonces el nivel de pertenencia y apoyo es sumamente limitado y débil. Por el contrario, si un gran y masivo segmento de la población, pertenece y participa en la organización y además, sigue fielmente los procedimientos políticos, entonces el apoyo es amplio y sólido. Por lo tanto, la organización es estable, legitima, valorada y funciona con patrones de conducta eficiente, recurrente y predecible.
La organización y los procedimientos también varían de acuerdo con su grado de institucionalización. En Chile por ejemplo,
El documento trata de aplicar esta breve discusión teórica al caso de Chile. Se analiza con algún grado de detalle el actual proceso de modernización chileno. Se señala que gracias a una mayor educación de la población, el internet y los celulares, el proceso de modernización se ha acelerado enormemente en la última década. Las demandas sociales han crecido en forma exponencial; no obstante, el proceso de institucionalización política en Chile, es sumamente débil y precario. Las instituciones políticas no funcionan y están profundamente desacreditadas. Se indica que debido al sistema del “despojo”, las instituciones del estado chileno y su administración pública, no son capaces de satisfacer las demandas de la sociedad en forma adecuada. Se continúa con un breve análisis de los antecedentes históricos que en parte han determinado la situación actual. El trabajo prosigue con una discusión, más o menos detallada, de la gran cantidad de problemas que actualmente sufre la administración estatal; particular énfasis se da al impacto negativo que el actual sistema del “despojo” o nepotismo político, tiene sobre la actual elite político-administrativa que maneja al Estado. Todo esto ha producido un gran vacío de liderazgo en Chile.
Finalmente, como conclusión, se ofrecen algunas ideas preliminares de cómo reducir la problemática presentada. Se argumenta que una escuela nacional de administración parecida a la que tiene Francia podría, en gran medida, ayudar en la formación de una nueva elite, que sea capaz de lograr el proceso de institucionalización política y administrativa que el país urgentemente necesita.
Desarrollo
Después de 35 años de cambios y reformas, Chile ahora enfrenta enormes y nuevos desafíos peligrosos a una velocidad y escala sin precedentes. De toda esta avalancha de demandas insatisfechas, ninguna es más importante y crítica que la acelerada formación de una nueva generación de líderes que sean capaces, honestos y altamente comprometidos con el interés nacional, el servicio público y la idea de responsabilidad administrativa. Sin esta nueva elite las esperanzas de alcanzar un Chile desarrollado y democrático no se alcanzarán en los próximos 50 años.
Entre los problemas y demandas que se hacen al sistema político chileno se pueden mencionar las siguientes: primero, profunda insatisfacción popular con los partidos políticos y la clase política tanto del gobierno como de la oposición. Segundo, descontento e insatisfacción con los gobiernos locales, Tercero, criminalidad descontrolada y descontento con el sistema judicial. Cuarto, degradación del medio ambiente. Quinto, falta de puestos de trabajos bien remunerados. Sexto, sistema educacional inaceptable. Séptimo, sistema de salud curativa deficiente. Octavo, proceso de urbanización acelerado. Noveno, transporte público inaceptable. Décimo, creciente desigualdad social y onceavo, pérdida de la identidad y sentido de comunidad nacional.
Todos estos problemas y desafíos han existido en décadas anteriores, pero ahora ellos son mucho más peligrosos e impactantes pues el proceso de cambio y modernización se ha acelerado enormemente. Este proceso de modernización ha adquirido una velocidad vertiginosa en los últimos años. La emigración del campo a la ciudad se ha transformado en una acelerada tendencia urbanizadora. Lo mismo ha ocurrido con el proceso de alfabetización y educación del pueblo. La cobertura de alumnos en la educación primaria, segundaria y universitaria se ha disparado exponencialmente. La calidad de esta educación para competir en el mundo globalizado es deficiente, pero no obstante, ahora millones de ciudadanos son capaces de entender lo que les sucede e interpretar acertadamente el acontecer cotidiano. Similarmente, los indicadores de salud gracias a la mayor educación sanitaria, las campañas de vacunación masiva de niños y otras medidas de salud pública preventivas; han mejorado sustancialmente en comparación con las condiciones que existían hace 30 o 40 años atrás. Hoy día la mortalidad adulta e infantil ha declinado sustancialmente y la gente vive más años. Pero al mismo tiempo hay más enfermos y la población tiene más educación para reclamar adecuada atención curativa. Debido al stress cotidiano, la contaminación ambiental, el tabaquismo, la drogadicción, la alimentación inadecuada y la falta de ejercicio; la cantidad de enfermos que diariamente reclama servicios curativos también ha crecido rápidamente. Es así como las postas y hospitales públicos que atienden a la inmensa mayoría de la población se encuentran regularmente colapsados.
No obstante, el cambio más importante con referencia a décadas anteriores, se debe en gran parte a la revolución digital. Los chilenos de todas las clases sociales ahora ven televisión, escuchan la radio, leen periódicos y revistas, tienen celulares y muchos están conectados al internet. Esta revolución en las comunicaciones ha acelerado enormemente el proceso de modernización y movilización social. Hoy día los estudiantes secundarios se comunican por celulares e internet y logran coordinar movimientos capaces de votar ministros y cambiar leyes orgánicas constitucionales. Por otro lado, usando las mismas metodologías, obreros forestales son capaces de parar la producción maderera. Lo mismo ocurre en otras actividades estratégicas como el cobre. Recientemente el sindicato de camioneros usando sus radios, computadores y celulares fueron igualmente capaces de paralizar el transporte carretero y con ello efectivamente amenazar la suspensión de actividades de todo tipo en el país.
La habilidad del Estado para dirigir y controlar este cambio vertiginoso, no está a la altura de las demandas que hace la sociedad. Resolver cada uno de los problemas que hoy aqueja a Chile es en sí una tarea formidable. La crisis radica en el hecho de que todos estos problemas tienen que ser resueltos simultáneamente. Debido a que el gobierno chileno pertenece a la categoría de una oligarquía dependiente y sin participación popular, el éxito de este gobierno sólo depende de la inteligencia, capacidad y compromiso de sus líderes.
Sin embargo, debido a que Chile funciona con el sistema “del despojo” en su administración estatal, la posibilidad de atraer, desarrollar y retener los talentos necesarios se hace cada vez más difícil. Los graduados de las mejores universidades que antes de la dictadura llenaban los cargos gubernamentales; ahora eligen posiciones en el sector privado y en las profesiones liberales tales como medicina, abogacía o ingeniería. El sistema de despojo también llamado “pituteo”, crea una estructura burocrática altamente ineficiente, que paraliza la iniciativa individual y promueve la mediocridad. Aún peor, muchos funcionarios del gobierno central, regional y municipal, han caído en prácticas corruptas. No tanto por arbitrariedades fragantes, robos o desfalcos al Estado; si no por no hacer las cosas con eficiencia y productividad teniendo los recursos para realizar una gestión razonablemente adecuada.
Este tipo de corrupción funcionarial debilita enormemente la efectividad del Estado y alimenta el descontento popular con el sistema imperante. Por lo tanto, de todos los desafíos chilenos, ninguno es más importante y crítico que el desafío de crear una nueva generación de líderes, (políticos y administrativos), que sean calificados, honestos, comprometidos con el servicio publico y responsables ante el pueblo chileno como un todo y no ante operadores políticos que actualmente parcelan y corrompen la administración del Estado. A menos que Chile produzca estos líderes, el país fracasará en su lucha contra el subdesarrollo.
Antecedentes Históricos
Durante gran parte del siglo XIX, la administración del Estado atrajo a sus mejores y más brillantes ciudadanos. Esto fue particularmente impactante entre 1829 y 1891, período al cual también se le ha llamado Estado Portaliano. Después de la anarquía generalizada en el periodo 1810-1829, el ministro Portales reorganizó el país. Creó un sistema de mérito, el primero en el continente americano y que puso a la administración pública nacional como líder continental. Entre 1830 y 1891, el sistema de selección, reclutamiento y promociones con sus exámenes y requisitos de meritos identificó, con éxito, a los futuros líderes del país. Este sistema de mérito permitió el asenso y la promoción social y llevó a altos cargos públicos a ciudadanos de origen no aristocráticos pero dotados de gran talento, conocimientos y moralidad. El servicio al gobierno, especialmente cuando se combinaba con agudos talentos políticos, fue el más rápido camino para lograr el poder y el reconocimiento público.
Desafortunadamente todo esto cambió con la revolución de 1891, cuando el presidente Balmaceda fue derrotado por el imperio británico y sus aliados enquistados en la corrupta oligarquía chilena. La decadencia del servicio público continuó durante todo el siglo XX e hizo crisis después de 1973. La dictadura militar, promovida y subsidiada por Estados Unidos, redujo el aparato estatal de casi un millón de funcionarios a menos de trescientos mil. Inició e implementó una masiva reforma que le quitó funciones y atribuciones al gobierno central y se las entregó a los gobiernos regionales y municipales. Pero estos gobiernos regionales y locales no recibieron ni los recursos materiales ni los humanos para desempeñar con eficacia y eficiencia la enorme cantidad de nuevas tareas asignadas. Particularmente tareas relacionadas con la justicia, la ayuda social, la educación y la salud. De la misma forma, el robusto sistema de empresas públicas fue privatizado y el Estado dejó de cumplir funciones promotoras del desarrollo económico.
La catástrofe económica y social que estas reformas trajeron consigo, desataron un poderoso movimiento de protestas que alarmó profundamente a los Estados Unidos. El hegemón tenía especial interés en Chile, ya que había utilizado al país como laboratorio para experimentar un nuevo modelo de corte neoliberal ideado por Milton Friedman y sus colegas de Chicago. El modelo neoliberal debía tener éxito a fin de poder imponerlo sin mayores dificultades en el resto del tercer mundo. Las multinacionales privadas estadounidenses necesitaban expandirse y la mejor forma de hacerlo era reemplazando al Estado intervensionista y empresarial, que hasta ese momento dominaban las economías en desarrollo.
Esta alarma estadounidense se concretó en una nueva estrategia para Chile. La dictadura militar ya no era funcional y congruente con las nuevas realidades. Era preciso una transición a la democracia y esto a fin de calmar la efervescencia popular. El hegemón se comprometió a apoyar activamente la transición a la democracia y deshacerse de los militares, siempre que las fuerzas políticas prodemocráticas se comprometieran a mantener intacto el modelo económico neoliberal. Los líderes de la coalición de centro-izquierda aceptaron este trato y fue así como la transición se inició a comienzos de los años 90.
La concertación trató de implementar varias medidas y metodologías para reformar el aparato público. Fue así como se adoptaron nuevas modas desarrolladas en los países anglosajones en los últimos veinte años. Entre otras, se aplicó el presupuesto base cero, el presupuesto participativo, la calidad total, la reingeniería, la reinvención del gobierno, la selección pública, el gobierno electrónico y muchos otros caminos reformadores que habían dado buenos resultados en Estados Unidos, Canadá, Gran Bretaña, Australia y Nueva Zelanda. Naturalmente, todos estos intentos reformadores no tuvieron los resultados esperados. La razón principal de este fracaso, fué que en Chile, estas nuevas metodologías se implementaron en una administración, que carecía de los fundamentos centrales de la burocracia weberiana y del sistema de merito. El aplicar estas sofisticadas y bien pensadas metodologías a una burocracia prismática o premoderna y donde el sistema de reclutamiento y promociones se hace por razones de política partidista (sistema del despojo o pituteo); era claramente una invitación al fracaso.
Hoy día el servicio público está desprestigiado, con bajo estatus social y bajas remuneraciones. Una enorme proporción de funcionarios no pertenece a la planta administrativa y sobrevive con contratos de corto plazo o trabajando a honorarios, naturalmente sin ningún beneficio social. Todos los intentos por conseguir la profesionalización de la carrera administrativa, se estrellan contra la muralla impenetrable de la corruptela partidista. Los partidos de centro-izquierda en Chile, solo pueden motivar a sus acólitos, con las promesas de cargos públicos. Estos cargos constituyen el principal botín que los triunfadores de las elecciones presidenciales, parlamentarias y municipales pueden ofrecer a sus seguidores. Los cargos se llenan así, por la voluntad y decisiones de caciques y operadores políticos. Los funcionarios deben mayor lealtad a estos operadores que a los jefes de la línea de mando oficial y estos tienen muy poca autoridad. En el fondo, se da el enorme problema de la dualidad de mando, los funcionarios de línea obedecen a lo menos dos jefaturas. Una es la jefatura formal o sea los jefes legales y la otra es la jefatura informal representada por líderes de partidos políticos que tienen el control real de una repartición pública en cuestión.
Ante esta caótica, corrupta y aberrante realidad, muchos chilenos inteligentes, honestos y con ambiciones, ya no miran los cargos públicos como la mejor ruta hacia el éxito. Esto se complica hoy mucho más, pues aquellos que tratan de seguir carreras en el gobierno después de utilizar tiempo en el sector privado o estudiando postgrados en el extranjero, a menudo encuentran el ingreso al sector público bloqueado. Hace un par de años se inició un programa titulado: “Alta Dirección Pública”, donde por concurso público se ha tratado de seleccionar los ocupantes de cargos claves de la administración estatal. La oposición a esta iniciativa por parte de los partidos de la coalición gobernante ha sido enorme. Pocos cargos han podido encasillarse en este nuevo sistema. Muchos talentosos candidatos se quejan que aún en aquellos cargos de alta dirección, sujetos al nuevo sistema, los concursos están mañosamente arreglados para favorecer a aquellos que tienen apoyo político.
Los mejores egresados de las universidades chilenas se van a estudiar profesiones al exterior tales como economía, ingeniería, o administración de negocios. Los mejores egresados de la educación secundaria chilena aspiran a ingresar a carreras tales como medicina, abogacía o ingeniería civil. De las más de 60 universidades chilenas, sólo un puñado tiene carreras de ciencias políticas y administración pública. En Chile, hay muy poco prestigio para estas disciplinas. Esto parece ser natural, ya que sólo en países económicamente desarrollados o en desarrollo pero verdaderamente independientes, la ciencia política tiene el prestigio y respeto que esta disciplina se merece. Para colmo, los pocos talentos que la administración pública tiene, por su rareza llaman la atención y pronto son coaptados por el sector privado o las multinacionales trabajando en Chile. Los sueldos y beneficios de este sector son muy superiores a la del funcionariado estatal.
Es así como los problemas que enfrenta el sector público se complican día a día al tiempo que la disponibilidad de talentos se reduce. Algunos brillantes y patriotas estudiantes se van a sacar postgrados al extranjero con la esperanza de que a la vuelta puedan ser aceptados en carreras gubernamentales en algunas instituciones de prestigio, pero ello no ocurre. El poder burocrático en Chile está firmemente en mano de los políticamente “apitutados” y ellos forman una muralla impenetrable ya que son los que están dentro del sistema. Los títulos y grados académicos no sirven de mucho cuando la puerta de entrada al servicio del Estado es el clientelismo partidario. Sólo los miembros activos del partido por
Todo esto ha producido el fenómeno, que muchos estudiantes chilenos en el extranjero, no vuelven al país y ello contribuye a la hemorragia de talentos de países pobres a países ricos. Todos estos fenómenos han producido una drástica declinación en la calidad de los funcionarios trabajando en cargos de dirección, cargos medios y puestos inferiores de la administración. Es precisamente de estos cargos que depende la efectiva implementación de políticas públicas y la eficiencia de los programas. Es aquí donde se encuentra la causa más importante de la mala gestión administrativa del Estado chileno. Ésta es la razón que extranjeros, tratando de hacer negocios en Chile y también funcionarios internacionales, tienen muchísima reticencia para tratar asuntos y llegar a acuerdos con funcionarios de rangos medios o inferiores. La falta de talento en la cintura y base de la pirámide, determina que casi todo se centralice en la cúspide de los ministerios en Santiago. Este fenómeno en gran medida es responsable por la enorme centralización de la toma de decisiones en los niveles superiores del organigrama estatal. Jefaturas superiores deseosas de delegar, no pueden ya que los niveles inferiores (tanto en Santiago como en regiones) se rehúsan a utilizar las atribuciones descentralizadoras que les otorgan las distintas leyes que tratan de descentralizar el poder burocrático en Chile.
Otro problema relacionado con lo anterior, radica en que los oficiales superiores con frecuencia son obligados a desempeñar roles y tareas para los cuales no están preparados o no tienen los suficientes recursos materiales necesarios. Esto se ha hecho evidente en las áreas de salud, educación, seguridad ciudadana, justicia, transporte, vivienda y otras áreas importantes del quehacer estatal. Directores de hospitales reclaman que nuevos programas de salud se implementan sin la previa preparación y sin contar con los recursos necesarios. Se ha llegado al extremo de que a fin de ganar puntos políticos, se inauguran hospitales y centros de salud que no están debidamente equipados. Lo mismo sucede con quejas de funcionarios policiales y judiciales. El último de estos mega errores se dio en la planificación y ejecución del sistema de transporte público para las dos ciudades más importantes de Chile, los casos del transvalparaíso y transantiago pasarán a la historia como dos de las aberraciones administrativas mas importantes del siglo XXI.
A medida que el ritmo del cambio se acelera y complejiza, está siendo cada vez más común para los funcionarios, hacerse cargo de tareas para las cuales no reciben directrices adecuadas o guías satisfactorias. Todo esto se complica aún más porque la mayoría de los funcionarios superiores, son trasladados de cargo en cargo frecuentemente y no tienen tiempo para familiarizarse con sus trabajos. El subsecretario de un ministerio clave, puede encontrarse de repente en un cargo de liderazgo regional (Intendente). Este fenómeno se debe al hambre que el gobierno tiene por talento de verdad y el desesperado deseo de poner a los mejores en los puestos más difíciles. El caso del actual intendente de la décima región es un ejemplo de este fenómeno.
Este sistema de saltos frecuentes limita la efectividad de los líderes ya que tienen poco tiempo para aprender sobre sus cargos y lograr ver sus políticas y planes debidamente implementados. Además, estas jefaturas se enfrentan a la resistencia de los subordinados, ya que estos saben que el jefe cambiará pronto. Los funcionarios de niveles medios, manipulan así a sus jefes superiores y estos redundan en lo que se ha denominado “Síndrome de
Estas prácticas burocráticas disminuyen la tendencia a tomar riesgos y a tener una actitud proactiva e innovadora y ellas constituyen un enorme obstáculo para la buena gobernabilidad. No hay rotación planeada para formar buenas jefaturas conformadas por generalistas y ello contribuye así al sistema del despojo y promueve el carrerismo partidario en todos los niveles de la administración. Todo esto redunda en un mal servicio a la ciudadanía. Existen muchos estudios de opinión donde se señala que el funcionariado público sólo se preocupa de complacer a sus patrones políticos y no se preocupa de las necesidades del pueblo. Es así como la burocracia chilena no sólo es prismática sino que también es una burocracia de rapiña y predatoria. Los burócratas no trabajan por el bien común, trabajan para sí mismos y sus amos políticos. Esto explica la ampliamente practicada conducta que radica en usar fondos públicos para financiar campañas electorales. En una gran cantidad de reparticiones públicas se han iniciado juicios por malversaciones de fondos públicos con motivos electorales.
La realidad corrupta
Los líderes actuales de la burocracia son más calificados en términos de años de estudios universitarios que aquellos que dirigían el país en el siglo XIX. Pero estas calificaciones sólo tienen que ver con los conocimientos que estos funcionarios hoy día tienen. En lo que respecta valores y competencias la situación es al revés. La ética necesaria y la capacidad para transformar el conocimiento en acción administrativa eran definitivamente muy superiores en la republica Portaliana. En la actualidad no es infrecuente encontrar jefaturas que tienen que ver con el desarrollo social de una región a cargo de un dentista. O un medico supervisando la organización estatal que dirige y controla las empresas públicas. A esto hay que agregar que los escándalos que se producen debido que los funcionarios mienten con respecto de los títulos y grados que ellos dicen poseer, es un asunto que se repite con fastidiosa regularidad. Existe la creencia generalizada que la administración del Estado es una disciplina que no necesita mayores estudios especializados y que cualquiera con título universitario tiene las competencias, capacidades y valores necesarios para dirigir con éxito una oficina pública. La idea dominante en los países desarrollados, (con administración weberiana), es que se requieren maestrías en administración para dirigir un servicio con un número importante de funcionarios. Este básico concepto es totalmente extraño a la cultura administrativa del país. En no poca medida esto explica porque una gran cantidad de administradores están enjuiciados por incompetencias o estafas al fisco. No obstante, ellos siguen trabajando normalmente y en no pocos casos ellos son nombrados en otros cargos o reelegidos en casos de cargos de elección popular.
La enorme mayoría de individuos activos en la vida política, entran a la política y administración motivados por la necesidad de estatus y poder. Los individuos motivados por el deseo de logro y de servir al país son sólo una ínfima y declinante minoría. Como resultado de todo esto, la corrupción (saber hacer las cosas bien y no hacerlo por flojera o falta de ética), es generalizada en casi todos los servicios públicos del país. Esto produce un creciente malestar y rabia particularmente a nivel local. El desprecio hacia la clase política es generalizado y la mayoría de la población cree que la actividad política esta corrupta hasta sus cimientos. La ética Portaliana de que el jefe es el primero en trabajar y el último en descansar se ha transformado en la ética de que los jefes son los primeros en usufructuar de los recursos estatales y los últimos en trabajar. Lo más dañino para la imagen de políticos y administradores públicos, es la nefasta práctica de la repartición de instituciones públicas o parte de ellas. Cada partido de la coalición gobernante tiene asignada una cuota de parcelas administrativas y de los cargos que están por repartirse. Como ya se ha dicho anteriormente los ocupantes de dichos cargos no tienen lealtad al Estado, al servicio público o al interés nacional. Su lealtad se limita al líder político y al partido que lo ubicó en el cargo que actualmente ocupa. Ante esta situación es entendible el alegato que en su defensa, hizo un funcionario y miembro del Partido por
El gobierno no ha hecho intentos serios por detener el tsunami de corrupción administrativa. Las sanciones que se han aplicado son muy pocas. Hay aislados casos en que jueces han seguido sus investigaciones a pesar de la hostilidad de las autoridades del gobierno. Los jueces investigadores enfrentan enormes obstáculos en el desarrollo de sus procesos. Pareciera que el gobierno piensa que la malversación de fondos públicos no es delito y que esta práctica es justo que se haga, ya que la derecha tiene acceso a una inagotable fuente de fondos privados. En los pocos casos que la justicia logra mandar a la cárcel a un funcionario corrupto estos reciben la visita y el apoyo de importantes líderes de la coalición gobernante. Estas cárceles han sido construidas especialmente para criminales de cuello y corbata. Se piensa que así como criminales y militares de derecha sirven sus sentencias en cárceles doradas (las que parecen hoteles de cinco estrellas) de igual forma los malversadores públicos merecen trato parecido.
El gobierno en forma intermitente prepara e implementa programas para mejorar la probidad del funcionariado público. Pero hay poca evidencia que estos intentos den un resultado positivo. Muchos funcionarios creen que las ganancias y beneficios que produce la corrupción son enormemente mayores que los escasos riesgos que existen en ser pillados y luego procesados. Por otro lado; altos funcionarios que han tenido problemas de corrupción y que han logrado salvarse de la cárcel, son sacados de circulación pero al poco tiempo aparecen en otros cargos de importancia similar o en suculentos cargos diplomáticos. La rabia y la disconformidad con la incompetencia y deshonestidad han crecido rápidamente. De acuerdo a estadísticas oficiales en los años 2006 y 2007 aumentaron drásticamente los conflictos sociales. Las marchas, desfiles, tomas y otros actos de protestas ciudadanas son un fenómeno casi diario. Todas estas manifestaciones se producen porque el gobierno crea mesas de diálogo donde se trata de cansar a los disidentes con discusiones bizantinas interminables. Al final de ellas se firman acuerdos que el gobierno posteriormente viola y desconoce.
Encuesta tras encuesta muestra que
Conclusión
El problema de falta de cuadros adecuadamente preparados y sin la ética necesaria se hace aún más agudo por las actitudes y motivaciones predominantes en el gobierno. La concertación no ha interiorizado debidamente aún la gravedad del problema. Por el contrario considera que las críticas son injustas y cierran filas en defensa de su conducta. La concertación se defiende señalando que los infames crímenes contra la humanidad que cometió la dictadura derechista, en cierto modo justifican que ahora se comentan por parte de sus integrantes, “simples irregularidades administrativas”. Es así como se trata de defender lo indefendible. El ex presidente Lagos cuando era ministro de Obras Publicas inventó el modelo de la triangulación. Para pagarle sueldos adecuados a los técnicos del ministerio, elaboró un sistema mediante el cual se pedía a las multinacionales (constructoras del sistema de carreteras) que presentaran presupuestos abultados con costos superiores a los normales. Así, el exceso presupuestario servia para formar un fondo secreto para pagarles a los funcionarios. Este dinero se ponía en sobres especiales y no había ningún control contable. No obstante, este sistema no sólo era una violación a la ley chilena, sino que impedía ejercer un adecuado control y fiscalización de la calidad de los trabajos realizados por los contratistas. El resultado fue que calles, puentes y carreteras se entregaban con fallas de construcción y al poco tiempo colapsaron o tuvieron que ser costosamente reparadas. A los hoyos de la alameda (principal arteria de Santiago), se les denominó “eventos”, y pasó a ser un chiste de mal gusto referirse a la infinidad de veces que estos “eventos” debían ser repavimentados.
Ante las críticas de la oposición, el gobierno se defendió señalando que las carreteras estaban ahí y que ahora Chile tenía una infraestructura propia del primer mundo. La gota que puede en un futuro cercano colmar el vaso del descontento popular es el transantiago. Ha quedado en evidencia que la principal motivación de este nuevo sistema de transporte público, no era crear un sistema económico y de calidad para los seis millones de santiaguinos. La principal motivación era asegurarse que los empresarios privados del transporte público (nacional y extranjero) tuvieran las máximas ganancias y que los burócratas y consultores chilenos participantes en el proyecto pudieran cobrar los más elevados honorarios por concepto de asesorías técnicas. Todos estos fenómenos han provocado un profundo malestar dentro coalición gobernante. Algunos políticos con roces internacionales relativamente frecuentes, se han dado cuenta que si el carro del Estado sigue su actual curso, el destino inevitable es el despeñadero. Hay esfuerzos para parar la eminente catástrofe en tres de los partidos de la concertación. Importantes líderes demócrata cristianos han empezado a cuestionar el modelo imperante y las prácticas corruptas. Lo mismo se ha dado entre diputados y senadores del Partido Socialista y del Partido por
El peligro externo más grave es una altamente probable depresión económica. Muy parecida a las crisis que azotaron a Chile entre 1973 y 1975, y luego entre 1982 y 1984. Ambas crisis fueron producidas por los altos precios del petróleo que se mantuvieron (a dólares constantes 1993), por sobre los 60 dólares entre 1973 y 1975, y por sobre los 80 dólares entre 1979 y 1984. En estos dos terribles períodos, el país casi se paralizo económicamente y consecuentemente las tasas de desempleo subieron a niveles críticos. Sólo la brutal represión de la dictadura, pudo mantener el caos económico bajo control y éste no se transformo en una violenta revolución política. Ahora en el 2008, es de esperar que el colchón de reservas en dólares que tiene Chile, pueda ser suficiente para capear la gigantesca tormenta que se avecina y este fondo en dólares compre así el tiempo necesario para enmendar rumbos.
Afortunadamente la solución para Chile esta disponible. La sociedad debe comprender que la buena gobernabilidad es una característica que requiere una elite político-administrativa radicalmente diferente a la actual. Esto lo comprendió Platón y Confucio hace más de 2.500 años atrás. Esta simple idea la implementó en forma potente Napoleón en Francia y luego Portales en Chile y posteriormente Bismark en Alemania. La idea la revivió De Gaulle en Francia después de la segunda guerra mundial. Esta solución elegante y simple consiste en la creación de una verdadera escuela nacional de administración. En países desarrollados que tienen este sistema, a esta escuela ingresan ciudadanos que aspiran a ocupar cargos de supervisión y dirección en la administración del Estado. Para postular a la escuela se requiere tener algunos años de experiencia en la administración y además, poseer un titulo universitario. Los candidatos admitidos a esta escuela están obligados a tomar 3 años de estudios intensivos y a tiempo completo en áreas y cursos relacionados con la ciencia política y la administración pública. Sólo los titulados de la escuela tienen derecho a competir por los cargos públicos de nivel medio y superior del Estado.
En otras palabras, el reclutamiento y selección a los cargos directivos de la administración pública, sólo se hace con los egresados de la escuela de administración (ENA). Un titulo de esta escuela estatal es así garantía de admisión a la alta dirección pública. Chile debe crear una institución similar y evitar los errores de otros países latinoamericanos que copiaron el modelo francés, pero lo copiaron mal. Por ejemplo, en Colombia los egresados de
Se ha dicho innumerables veces que la política francesa tiende a ser confusa y a veces caótica. No obstante, el Estado sigue funcionando bien. Se argumenta que ello es debido a que las elites, tanto del sector público como del sector privado, son “Enarcas” o sea titulados de
El plan de estudios de una Escuela Superior de Administración Pública, por lo general incluye cuatro grandes áreas. Primero, Teorías de
En los temas ecológicos, se da particular importancia a
Otro talento imprescindible es la capacidad y competencia de los ejecutivos públicos para lograr transformar organizaciones en instituciones (Institution Building). Las instituciones son aquellas estructuras que tienen patrones de conductas estables, valoradas y recurrentes. En otras palabras, estas conductas se internalizan y se repiten con éxito por largos períodos de tiempo. Las instituciones así, logran crear procedimientos, prácticas, costumbres y conductas eficientes y predecibles. Cuando la organización logra crear una cultura organizacional productiva, ella se transforma en una institución. Cuando la mayoría o todas las organizaciones que conforman el sistema político se han transformado efectivamente en instituciones o sea, las instituciones verdaderamente funcionan, el sistema político en su totalidad ha obtenido lo que se denomina Gobernabilidad. En otras palabras, han alcanzado el status de un sistema político desarrollado. Las órdenes dadas por las autoridades políticas efectivamente se ejecutan con eficiencia y productividad.
El grado de institucionalización alcanzado por una organización pública, se puede medir con cuatro indicadores institucionales. Ellos son: primero la adaptabilidad, segundo la complejidad, tercero la autonomía, y cuarto la coherencia.
La adapatablidad es la capacidad de la organización para ajustarse e integrarse con los constantes cambios del ambiente que la rodean. Es así como organizaciones, que han sufrido muchos desafíos de su ambiente a lo largo del tiempo y han sobrevivido con éxito, tienen un mayor grado de institucionalización que organizaciones más nuevas. Un elemento importante de esta adaptabilidad es la rotación de liderazgos. La organización cambia sus líderes en forma pacífica y ellas siguen funcionando normalmente. Otro aspecto de la adaptabilidad es que la organización ha sido capaz de sobrepasar su función original y se ha transformado en una organización multifuncional; es algo así como la organización adquiere vida propia en sus constantes esfuerzos para adaptarse a su ambiente.
Un segundo indicador es la complejidad. Esta es estructural y funcional. Estructuralmente ella se caracteriza por el hecho que la organización esta formada por muchas partes interrelacionadas. Cuando la organización es compleja, un desafío o problema que no puede ser resuelto por una parte de la organización, es resuelto por otra y la organización continua funcionando normalmente. La complejidad también es de tipo Funcional y ello implica que produce una diversidad de productos y servicios que entrega la sociedad. Mientras más productos y servicios elabora la organización, mas probabilidades ella tiene de transformarse en una verdadera institución.
Tercero. Autonomía e independencia, significa que la organización ha sido capaz de asegurarse una corriente constante de todos los recursos materiales y económicos necesarios para sobrevivir y desarrollarse. Es así como la organización puede existir independientemente de grupos y fuerzas extrañas, particularmente de origen extranjero, que en forma ilegal o ilegítima traten de alterar sus planes o cambiar su rumbo. En otras palabras, la organización es independiente para cumplir exitosamente con sus objetivos originales.
Cuarta. Coherencia. La organización ha logrado un nivel satisfactorio de unidad. Ha sido capaz de conformar una sola cultura organizacional compartida por todos los individuos que trabajan en ella. Hay una imagen de mundo (imago mundi) compartido. Existen consensos, cohesión, coherencia y disciplina. La organización ha logrado crear un sólido y robusto espíritu de comunidad en donde todos sus miembros se respetan y estiman unos a otros. Es algo así como una gran familia extendida donde sus miembros tienen una misión, una visión, y un sólo plan estratégico comprendido y compartido por todos.
La competencia y el talento para producir desarrollo institucional es así otra característica esencial que un buen directivo público debe tener. En conclusión, los conocimientos, capacidades, competencias y valores de los ejecutivos públicos no son características que se den en forma natural y espontánea. Estas características y talentos deben ser deliberadamente creadas por los países interesados en el desarrollo.
Es de esperar que aquellos ciudadanos decentes y patriotas, que pertenecen a la élite que actualmente gobierna Chile (gobierno como oposición) comprendan a cabalidad el mayúsculo problema que los amenaza. Ningún país con vacío de liderazgo ha sido capaz de alcanzar el nivel de nación desarrollada e independiente. La decadencia política invariablemente conduce al abismo y al despeñadero. Poco a poco el mundo globalizado se va conformando por un pequeño puñado de países políticamente desarrollados y una gran masa de países que al no poder institucionalizar su sistema político, se transforman gradualmente en estados fallidos. Su triste destino es entonces vivir como satélites o colonias de aquellos estados que si han logrado el desarrollo.
El país no debería nunca olvidar que si
Resumen del documento
Chile está experimentando un acelerado proceso de modernización. Las demandas sociales se multiplican en forma exponencial. No obstante, el país carece de un aparato público suficientemente preparado para satisfacer dichas demandas. La burocracia chilena está politizada y adolece de bajísima productividad y esto impide su proceso de institucionalización. Alta movilización combinada con baja institucionalización, es una mezcla altamente explosiva que pone en riesgo la estabilidad del país. Chile necesita crear una nueva élite político-administrativa que sea capaz de transformar organizaciones en instituciones. La creación de una escuela nacional de administración similar a
Summary
[1] 1 Alexis De Tocqueville, Democracy in
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