Manual de Gerencia Publica

UNIVERSIDAD DE LOS LAGOS
CAMPUS CHINQUIHUE
DEPARTAMENTO GOBIERNO Y EMPRESA
ESCUELA DE CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS
CÁTEDRA DE GERENCIA PÚBLICA

GERENCIA PÚBLICA:

LA DIMENSIÓN POLÍTICA

FERNANDO DUQUE
Septiembre, 2004

PARTE I

TEORÍA Y METODOLOGIA




INTRODUCCION

Este manual de Gerencia Pública titulado “Gerencia Pública: La Dimensión Política” trata de discutir y analizar un aspecto poco estudiado de la disciplina. Este tema ignorado es el aspecto politológico. Por lo general, los cursos y textos de Gerencia Pública no cubren este vital e importantísimo tema de estudio, y ello naturalmente representa un problema importante en la enseñanza de la disciplina. El hecho que la politología no se trate adecuadamente en la literatura, crea un gran vacío en el análisis académico de este importante tópico. No basta que los gerentes públicos tengan los conocimientos, capacidades y valores técnicos que constituyen el arte y ciencia de la administración del Estado. Ello es inmensamente necesario, pero no es suficiente. Es preciso además, tener también los conocimientos, capacidades y valores que entrega la ciencia política. En otras palabras, los gerentes públicos deben ser expertos en el arte de lo posible. Deben conocer los principios y metodologías disponibles en la ciencia política para identificar los centros o polos de poder político, obtener su apoyo y con ello, lograr implementar los planes, programas y proyectos técnicos elaborados por los profesionales de la administración. La inmensa mayoría de planes que no son suficientemente apoyados por adecuadas estrategias politológicas, no llegan a ninguna parte. Los ejemplos de estos son abundantes, algo así como el camino al infierno que está tapizado de buenas intenciones. En los Estados Unidos se dan como un ejemplo clásico el programa legislativo del Presidente Carter y el fracaso del bien preparado programa de salud del Presidente Clinton. En Chile se pueden mencionar los infructuosos esfuerzos que la Concertación de Partidos por la Democracia ha hecho ya por 13 años en tratar de realizar las reformas políticas prometidas a la ciudadanía a comienzos de la década de los años 90 (reformas constitucionales y otros cambios legales fundamentales).



El manual está basado en trabajos importantes de la ciencia política estadounidense. En primer lugar es preciso mencionar el trabajo seminal del profesor Richard Neustadt, y operacionalizado en sus libros relacionados al poder presidencial (particularmente su último trabajo titulado “Presidential power and the modern presidents: The politics of leadership from Roosevelt to Reagan”, MacMillian Inc.,New York, 1990). Una gran cantidad de ideas y conceptos incluidos en este manual, particularmente aquellos que tienen que ver con principios y metodologías relacionadas, a como los gerentes públicos deben identificar, definir, romancear y eventualmente, enamorar distintos polos o centros de poder existentes en el sistema político local, son derivados directamente de los conceptos y teorías elaborados por el profesor Neustadt.

Una segunda fuente básica y mucho más importante que la primera es el libro de los profesores Marc Lindenberg y Benjamín Crosby y titulado: “Managing Develpment: The political Dimension”, (Kumarian Press, West Hartford, Connecticut, 1981). Este trabajo seminal fue realizado a fines de la década de los años 70, pero sus teorías y metodologías son tan relevantes hoy día como lo fueron en las dos últimas décadas del siglo pasado. La metodología incluida en los capítulos 1 y 2 de este manual, así como también los estudios de casos incluidos en los capítulos subsiguientes, están basados en este importantísimo texto de gerencia pública.

El presente manual está dividido en dos partes: en la primera se incluye una discusión teórica y la metodología politológica propuesta. A fin de facilitar la comprensión del material teórico, se ha optado por utilizar el método socrático. Es decir, el texto trata de contestar una selección de preguntas pertinentes al marco teórico y a la metodología sugerida. Este esfuerzo socrático se hace en el capítulo 1. Por su parte, el capítulo 2 profundiza esta discusión metodológica y ella es estructurada mediante una selección de ejemplos didácticos.

La segunda parte de este manual incluye cuatro casos de estudio. Estos casos son narraciones resumidas de casos reales en los cuales, gerentes públicos de carne y hueso, enfrentan situaciones y problemas gerenciales. Algunos tienen éxito en sus esfuerzos y otros (la mayoría) fracasan. La idea es aquí presentar estos casos, para que los estudiantes analicen y critiquen la conducta política de estos individuos a la luz de los principios, teorías y metodologías incluidas en la primera parte (capítulos 1 y 2). En administración pública y ciencia política es sumamente difícil realizar experimentos como los que se realizan en los laboratorios utilizados para enseñar las ciencias exactas. En este sentido, la discusión y análisis de los casos de estudio, crean una especie de laboratorio virtual, donde es posible, a través de talleres de trabajo, poner en práctica las teorías y conceptos discutidos en clase.

El capítulo 3 incluye un caso donde se discute el perfil de un Secretario Permanente en un pequeño y ficticio país africano. La idea central del caso, es describir e ilustrar como este funcionario que está en la cúspide de la carrera profesional (el cargo técnico más alto de las burocracias que siguen el modelo anglosajón de administración pública), ocupa la mayor parte de su tiempo en el análisis y resolución de problemas políticos. Solo una ínfima fracción de sus esfuerzos está dedicada a la resolución de problemas administrativos o técnicos.

El capítulo 4 incluye un caso relacionado con la salud rural de un país centroamericano. Aquí se puede ver con toda claridad como una excelente idea y proyecto, bien elaborado desde el punto de vista técnico, no pudo ser llevado a la práctica, porque el gerente público no fue capaz de hacer diagnósticos politológicos adecuados, y luego no pudo elaborar estrategias politológicas congruentes con dichos diagnósticos.

El capítulo 5 describe cómo un importantísimo grupo de presión en un mítico país asiático, a pesar de sus excelentes intenciones y programas técnicos, entra en gravísimos problemas con el presidente de la república. Problemas que hicieron peligrar la existencia misma de esta crucial organización cívica y uno de los pilares fundamentales de la llamada sociedad civil. Una vez más, el factor determinante en la explicación de estas dificultades, fue la incapacidad politológica de los directivos de este grupo de presión. Estas deficiencias pusieron en peligro no solo a sus dirigentes, sino que la sobrevivencia de importantes programas sociales y particularmente, la legitimidad de la organización dentro de la sociedad donde ésta actuaba.

Finalmente, el capítulo 6 discute y analiza las enormes dificultades que sufrió la elite política costarricense, cuando esta se enfrentó, sin preparación previa, a un formidable oponente. Este oponente no era nada menos que ALCOA, una de las multinacionales más poderosas del mundo occidental. Una vez más, la ignorancia politológica de los negociadores costarricenses, fue la causa o factor más significativo de que ese pequeño país centroamericano no pudiera explotar uno de sus recursos naturales más importantes, en este caso, enormes yacimientos de bauxita y abundantísima energía hidroeléctrica, dos de los componentes centrales de la industria del aluminio. La incapacidad politológica de los costarricenses impidió que ese pequeño país se transformara en un gran productor de aluminio y por supuesto, retrasó enormemente los esfuerzos de ese país para salir del subdesarrollo.

El manual se complementa con tres anexos. El anexo 1 hace un breve resumen de diez teorías de la organización. Cada una de ellas trata de describir y explicar el fenómeno de la productividad en las organizaciones públicas. Este anexo es un tanto extenso, pues trata de introducir un cierto balance sobre los conocimientos que un gerente público debe tener. Obviamente, todo el manual está dedicado a los aspectos politológicos de la gerencia pública. Pero ésta es sólo una cara de la moneda. La otra cara son los conocimientos gerenciales. Por lo tanto, este anexo trata de entregar en forma resumida, conocimientos básicos de la teoría organizacional. Estas teorías junto a las funciones gerenciales, es decir, planificación, organización, dirección y control, conforman el bagaje teórico-técnico de la disciplina de la gerencia pública. Las teorías seleccionadas van: desde el enfoque de la “administración científica”, continúa con el enfoque clásico, sigue con la teoría de las relaciones humanas, el conductismo, la teoría sistémica y varias otras teorías elaboradas por los países desarrollados (particularmente los Estados Unidos) en el siglo 20.

El anexo 2 está dedicado a un análisis un tanto detallado de la teoría neoclásica, la cual sólo fue discutida en forma muy resumida en el anexo 1. En el anexo 2 se discuten 17 principios de organización y se incluyen además, algunas recomendaciones para preparar manuales de organización y funciones.

Finalmente, el anexo 3 titulado “La agenda pro crecimiento y la universidad”, incluye una metodología para crear la personalidad empresarial. Al igual que en los anexos 1 y 2, este tercer anexo también es un esfuerzo, por dar una visión un poco más balanceada de la disciplina de la gerencia pública. Es decir, aquí se trata de explorar, un poco más en detalle, algunos aspectos técnicos que conforman esta profesión. La idea aquí, es dar algunas orientaciones metodológicas, para enfrentar el crucial problema de cómo formar gerentes públicos altamente motivados y capaces de resolver exitosamente, los enormes desafíos que presentan los problemas del subdesarrollo. Es la opinión de este autor, que gerentes públicos, aún poseedores de sólidos conocimientos, capacidades y valores adecuados para realizar tanto las tareas técnicas como las politológicas, necesitan un componente motivacional básico. Sin este importantísimo factor psicológico, estos gerentes no serán capaces de enfrentar con éxito, los enormes desafíos que significan eliminar la pobreza y luego alcanzar niveles de vida decentes para todos sus conciudadanos. Esta es la razón principal por la que se agrega al manual esta parte relacionada con la creación de la necesidad de logro y la capacidad empresarial pública.

CAPITULO 1

1.- ¿Cuáles son las funciones principales del administrador o gerente público?
Primero, las funciones técnicas: POSDCORB. (Principalmente planificación, organización, personal, coordinación, control y evaluación). Segundo, funciones políticas: negociador, representante, coordinador, abogado, estratega (es decir, debe tener una visión global de lo que quiere conseguir a largo plazo). Pero estratega en dos aspectos: en lo técnico y en lo político, pues queda la mitad de la carrera afuera si el administrador sólo se desenvuelve en el ambiente técnico. Si el trabajo politológico se deja de lado, los proyectos no son aprobados ni ejecutados. Ejemplo: en la política de empresas privadas, los proyectos se deciden y se implementan rápidamente; en cambio, la política para el sector público no es igual. Las cosas se consiguen sólo cuando los administradores tienen capacidades politológicas y logran vender sus ideas con lobby apropiado. Por desconocer este hecho básico (empresa privada y sector público son ambientes totalmente diferentes), muchos hábiles administradores privados fracasan en el sector público. Si no son tomadas en cuenta las variables políticas en el sector público, los proyectos no pueden ir a ninguna parte y se pierden, nunca se implementan. Este manual, por lo tanto, se escribió porque no había un método suficientemente didáctico para hacer diagnóstico y análisis político con el fin de ver la situación que rodea a los proyectos y así conseguir el apoyo político necesario para implementarlos.

2.- ¿Cuáles son las premisas principales de este manual?

2.1 El manual se puede aplicar a diversos sistemas y gobierno de diferentes países: en otras palabras, es universalista. Pero hay una condición crítica: hay sistemas autoritarios en donde no puede aplicarse. Sólo sirve para sistemas políticos donde existe un adecuado margen de acción política. Si la sociedad no es totalitaria, entonces el manual es útil. No sirve para dictaduras. En este tipo de gobierno, las órdenes por lo general se cumplen y no hay necesidad de mucha habilidad politológica. El terror y el miedo hacen que el gobierno funcione. Algo parecido al principio politológico inventado por Portales y titulado “El peso de la noche”. Principio posteriormente utilizado por todos los dictadores chilenos, particularmente Pinochet.

2.2 El manual es útil para muchos usuarios: profesores de gestión pública, estudiantes de administración pública, burócratas profesionales, académicos, cientistas políticos y público en general que se interesen en como adquirir poder con el fin de conseguir la implementación de sus planes y programas.

2.3 Señala una metodología para realizar análisis político y propone estrategias para solucionar problemas. Es un curso de planificación politológica donde se traspasan técnicas y metodologías de planificación administrativa para enfrentar al ambiente político.

2.4 Es un aprendizaje interactivo. Incluye el aprendizaje tipo seminario: pregunta-respuesta y análisis de casos, o sea, simulación de una realidad que fue sacado de casos de la vida real de los gerentes públicos. Por lo tanto incluye diálogo, estudio y análisis.

2.5 Incluye: capítulos teóricos y conceptuales, presentación de casos de estudio y análisis de casos. La primera parte (capítulos 1 y 2) incluye la teoría. La segunda parte incluye los casos. Además, se adjunta un anexo con algunas teorías de la organización.
2.6 Las habilidades políticas en un gerente son muy importantes. Hacer un análisis micro de todas las organizaciones, directa o indirectamente involucradas con su problema, es lo más importante. En el sector público, cuando un excelente gerente técnico trata de imponer sus ideas sin trabajo político, cae en el autoritarismo y por lo general sus ideas se empantanan y no se implementan. El mejor técnico falla si no tiene muñeca política. (Caso de un vicerrector y su proyecto de evaluación académica. El proyecto está bien diseñado desde el punto de vista técnico, pero pésimamente trabajado desde el punto de vista político. Es probable que si el vicerrector continúa con esta errada metodología -sus fines son buenos, pero sus medios son inaceptables- pronto se encontrará aislado e incapaz de cumplir con sus objetivos).

3.- ¿Cuál es la organización del manual?

Es un trabajo práctico; va de lo conceptual-teórico a lo práctico o cotidiano y utilizable. Primero discute el marco teórico. Esta es la primera parte del manual. En ella se discute el rol del administrador, sus roles técnicos y políticos. El rol técnico ya se conoce. Aquí se prioriza el modelo o marco de referencia que usan los politólogos para hacer planes políticos. Esto incluye la definición del problema, el análisis de causas y sus efectos en detalle. Fijación de objetivos y resultados (incluyendo estrategias técnicas). Identificación de actores políticos involucrados con el problema (quiénes toman decisiones respecto del proyecto que se quiere aprobar). Mapeo de actores y sus ambientes: para acotar el problema (modelo de la realidad política en donde se identifican los actores, qué hacen, qué poder tienen y la influencia que ejercen). Diseño de estrategias políticas para conseguir lo que se quiere y su implementación. Finalmente, evaluación de los resultados (de la estrategia implementada).
Segundo: Aplicación del marco teórico a los problemas domésticos del gerente público usando casos de estudio. Entre estos casos se incluyen: el perfil del secretario permanente; la Asociación para el desarrollo de Pandora; técnicas de salud rural en Guatemala; y la Negociación del proyecto Boruca. Este conjunto de casos conforman la segunda parte del manual. Este trabajo se completa con tres anexos. El anexo 1 incluye el resumen de 10 teorías de la organización. El anexo 2 discute los principios de organización según el enfoque neoclásico. Finalmente el anexo 3 analiza una metodología para crear la personalidad empresarial dentro de organizaciones públicas.

4.- ¿En qué consiste el método interactivo?

Es un método multipolar. Entrega tres modelos de aprendizaje:
1. Teorías (conceptos, marco conceptual, marco teórico)
2. Descripción de casos
3. Análisis de casos. Obliga al estudiante a enfrentar la realidad. Todos los casos son reales.
El manual conecta la teoría y la práctica. Este aspecto ha sido ignorado por trabajos anteriores en la literatura existente sobre el tema de la gerencia pública.

5.- ¿Cuáles son las condiciones generales en los países subdesarrollados?

Para la inmensa mayoría de la población (que son los pobres), las condiciones son catastróficas. No hay calidad de vida, la lucha por la existencia es un verdadero valle de lágrimas o un verdadero infierno terrenal. Signo de subdesarrollo es que el sistema político no reacciona ante los problemas de la sociedad. El per cápita es de 100 a 5000 dólares al año. Hay una mala calidad de vida (reflejo de ello son los indicadores con los que se cuenta). Las necesidades son enormes. La distribución del ingreso es radicalmente injusta. El subdesarrollo es mental más que material, es un subdesarrollo intelectual, porque los imperialistas explotan a los que se dejan imperializar. Todo esto se resuelve con educación y culturización. Pero esto es un esfuerzo a muy largo plazo. El desarrollo en Occidente tomó 500 años. Mucho de este desarrollo tuvo que ver con el enorme cambio religioso y cultural que se produjo con el renacimiento y la reforma luterana en Europa.

6.- ¿Cuáles son las características de las burocracias en los países en subdesarrollo?

Es una burocracia prismática: ella actúa al servicio de la elite gobernante, de los burócratas y no de la inmensa mayoría de las personas y ciudadanos. Es una burocracia ineficiente e ineficaz; no se procesan los problemas. Nada se resuelve, la caja negra no funciona. No produce los resultados deseados.
Según Riggs, se mezcla lo moderno del modelo weberiano con la autoridad tradicional: se mezclan cultura y valores tradicionales con técnicas de punta. Es un modelo intermedio. Es un modelo administrativo de transición. No existe el sistema de mérito. Incluso, esta situación se puede explicar con el modelo de Parson (variables culturales parsonianas):
• Afectividad v/s neutralidad afectiva
• Particularismo v/s universalidad
• No especialización v/s especialización
• Adscripción v/s logro
• Egocentrismo v/s colectivismo
La sociedad prismática está en el intermedio del continuo conformada por estas cinco variables. Está en situación de marginalidad intermedia. Es el purgatorio.
Las sociedades en subdesarrollo por lo general tienen una cultura heterogénea, es decir, es semiespecializada, hay hibridez de valores donde se mezclan los valores tradicionales con los modernos. Subsisten subculturas conservadoras con subculturas modernas o liberales y con subculturas post modernas o marxistas.
Existe el nepotismo, o sea, no se puede instalar el sistema de mérito. Hay toda una parafernalia para demostrar un sistema aparentemente moderno, pero la burocracia es nombrada a dedo por el sistema político y cuando el gobierno acaba su período, toda la burocracia sale y entran aquellos amigos y familiares que son afines con el nuevo gobierno. (La Administración pública se regula por el sistema del despojo. Es decir, no hay profesionalización del sector público, y por lo general, los cargos superiores y medios de la pirámide organizacional son llenados por razones políticas y no técnicas. El personal permanente y de planta está formado por los cargos inferiores de la pirámide, y que por lo general, paga sueldos miserables y no tiene una ubicación estratégica como para enriquecerse a través de la corrupción. Entre estos cargos se encuentran el personal auxiliar de aseo, los porteros, los ascensoristas, los estafetas, las secretarias y personal administrativo con escasas calificaciones técnicas)


* * *
Modelo Modelo Modelo
Tradicional Prismático Weberiano
(cámara) (sala) (bureau)
La variable principal utilizada por Riggs es la especialización. En el modelo cámara tradicional, los cargos del aparato burocrático no son especializados, los cargos son difusos, es decir, cada cargo tiene y desarrolla muchas funciones heterogéneas (el ministro de hacienda del rey, también tiene funciones tales como desempeñarse como barbero real, médico real y secretario particular del rey). En el modelo weberiano, los cargos son altamente especializados y muy bien pagados. Los individuos que los desempeñan tienen competencias elevadas. Cada cargo tiene muy pocas funciones especializadas y ellas son congruentes y homogéneas. En el modelo sala, los cargos son semi-especializados y las competencias de los funcionarios son insatisfactorias. Al no existir un adecuado nivel de especialización, la productividad general es sumamente baja. El aparato estatal se usa para pagar favores políticos, los funcionarios pretenden trabajar y a cambio de estos ejercicios irrelevantes, el Estado pretende pagar, pero en el hecho, los salarios de la inmensa mayoría del funcionariado, son salarios miserables. El funcionario público, a fin de sobrevivir, debe por fuerza corromperse. Por lo tanto, la administración pública es corrupta e ineficiente.

7. a) ¿Cuál es la definición de política?

Usaremos la definición de política de Laswell: “quien recibe qué, cómo y cuándo”. Pero esta definición la debemos relacionar con el esquema de planificación para obtener apoyo político. La definición fija los parámetros de la metodología.

7. b) ¿Cuáles son los aspectos generales o introductorios de esta metodología?

Tiene tres grandes pasos: I. Qué quiero; II. Quién lo tiene; y III. Cómo lo obtengo.

7. c) ¿Qué es lo que quiero?

Desde el punto de vista técnico, el proyecto puede ser muy bueno, pero si desde el punto de vista político no hay apoyo político, la propuesta no se aprueba. El proyecto por muy bueno que sea, no se implementa jamás. En el fondo, esta pregunta responde al qué se quiere: debemos especificar el problema. Determinar sus causas y efectos y determinar las alternativas de solución que existen. Una vez que se ha seleccionado una alternativa, se diseñan objetivos y resultados, es decir, se trata de precisar de qué manera vamos a enfrentar el problema, por tanto, con que alternativas viables contamos (el meollo de esta etapa son el diagnóstico y los objetivos) naturalmente, estos son objetivos y estrategias técnicas (plan, programa o proyecto técnico).

7. d) ¿Quién (lo tiene)? ¿Qué actores tienen lo que yo quiero?

Qué individuos tienen que ver directamente con este plan técnico, o quienes tienen interés en la aprobación o rechazo del plan o proyecto.
Se debe identificar y determinar los actores relevantes con el problema y sus recursos (económicos, de poder, de información) y priorizarlos, en base a que existen quizás muchos actores directos e indirectos. Los actores irrelevantes deben ignorarse.
Se debe diagnosticar los recursos de poder disponibles para cada actor, o sea, determinar en forma real la cuota de poder de cada uno, haciendo referencia a la opinión que tienen las personas respecto del poder de cada actor (tanto amigos como enemigos).

7. e) ¿Cómo y Cuándo (puedo obtenerlo)?

Aquí se trata de elaborar una estrategia politológica que permita que el proyecto técnico se implemente.
“La estrategia es un curso de acción o camino que se elige para que el plan sea aprobado e implementado”.
1º Como estrategia se puede considerar la negociación conciliadora, no suma cero, con un paquete atractivo para la oposición.
2º Se puede presentar el plan con puntos susceptibles de cambio y bajo impacto.
3º Se puede optar por una estrategia confrontacional y agresiva. Se elige la estrategia más acorde con el diagnóstico realizado sobre los actores. Luego se debe aplicar la estrategia para que el plan en el tiempo adecuado se apruebe y se ejecute, puesto que si se deja pasar mucho tiempo, el plan puede quedar obsoleto y morir por engavetamiento.

7. f) ¿Por qué se dice que el proceso es un proceso sistémico?

La actitud mental positiva de los actores hacia el plan es fundamental; el proyecto y su aprobación, es un proceso integral sistémico que involucra el ejercicio mental de todos los involucrados, desde aquel que inicia la idea de proyecto, hasta aquel beneficiado que recibe los bienes o servicios producidos por el sistema político. Todos los individuos que componen nuestro sistema deben ser contactados y convencidos. El proceso de planificación es sistémico pues los individuos que deben ejecutar el plan, son los mismos que participan en su elaboración. El diseño de ideas y su ejecución, tienen una relación sinérgica.
Este es el proceso de socialización del plan o proyecto. Este proceso está directamente relacionado con la participación en el sistema político de cada individuo de la sociedad. Un plan confeccionado en forma participativa y sistémica, tiene más probabilidades de éxito.
Por lo tanto este método es un médium, no un fin en sí mismo. Se quiere conseguir apoyo para la propuesta de planes o proyectos. Además es un sistema racional, involucra a todos los actores que lógicamente participarán en el proyecto y así comprometerlos mental y físicamente con él. Aunque parezca frívolo, es un sistema que piensa muy sinérgicamente quiénes son los actores y los apoyos que se necesitan para la aprobación de la propuesta. Trata de juntar todos los kilovatios necesarios para hacer andar el sistema. Si no hay potencia suficiente, el sistema no funcionará o se quemará, por lo tanto no se podrán conseguir los objetivos. En realidad no hay un solo motor eléctrico, hay una pluralidad de motores, cada uno por si solo no puede hacer funcionar el sistema. Pero todos juntos actuando sincronizadamente, sí son capaces de mover la maquinaria y obtener resultados.

¿QUE? ¿QUIEN? ¿COMO?
¿CUANDO?


RETROALIMENTACION

Este proceso no es un proceso lineal, es un proceso reiterativo de planificación política que interacciona con el medio y verifica si la estrategia a utilizar es la correcta. Si ésta no está bien y refleja que faltan actores que deben participar, la pregunta COMO y CUANDO se dejan de momento y se vuelve a analizar y contestar el QUIEN.
Al crear estrategias, se trabaja con escenarios distintos y estos pueden ir cambiando, por lo tanto, esa retroalimentación permite que la propuesta se adapte y cambie, para conseguir el apoyo político necesario.

8.- ¿Qué es un Problema?

Es la percepción (de una persona o grupo), que descubre que hay discrepancia entre la situación actual y la ideal. La situación actual genera incomodidad e insatisfacción, frustración, dolor, angustia. Es una espina que hay que sacar, sea como sea.

Causas Problema Efectos





9. - ¿En qué consiste “acotar el problema”?

Este proceso tiene cuatro (4) pasos:
1º Identificación del problema: introducción al problema en forma general (vaga).
2º Hipótesis sobre el grado o dimensión del problema (nivel de gravedad).
3º Determinación de causas y efectos: origen del problema y efectos más importantes (las hipótesis se comprueban o se rechazan).
4º Fijación de objetivos y resultados: dentro de qué márgenes de acción se consiguen los resultados.

OBJETIVOS: parámetro general de acción
RESULTADOS: parámetro específico de acción (por lo general cuantificable).


Resumiendo, las cuatro (4) etapas son:
1. Descripción general y vaga del problema (primer intento)
2. Hipótesis más precisas sobre el grado de gravedad y dimensión del problema (problema definido en forma más detallada)
3. Determinación más precisa de causas y efectos. (Gráfico)
Causas Problema Efectos
4. Fijación de objetivos y resultados

Para analizar problemas podemos utilizar la metodología de investigación denominada “Investigación-acción”. Esta metodología se utiliza en aquellos casos que no hay tiempo ni recursos financieros para utilizar la investigación tradicional. Las herramientas metodológicas más usadas en la investigación-acción son el “torbellino de ideas” y el método “Delply”. Aquí, el ejecutivo consigue la información necesaria mediante el “estrujamiento” de los cerebros de individuos conocedores o expertos en el problema bajo análisis. No hay tiempo para usar un universo representativo y a estos aplicarles entrevistas, encuestas, análisis de contenido u observación in situ; tampoco hay tiempo para aplicar todas las reglas que requiere el análisis estadístico.

10.- ¿A quién dedican este manual los autores?

A todas aquellas pocas personas, brillantes en el mundo subdesarrollado que se esfuerzan y hacen bien su trabajo; las “madres Teresa” del mundo subdesarrollado, que entregan sus vidas con su trabajo para salir del subdesarrollo y aportar a sus países con enormes dificultades, espíritu público y poco presupuesto, hacen bien las cosas. También se dedica a los estudiantes que en un futuro, ojala no muy distante, contribuyan a crear una sociedad más desarrollada y más justa para todos.

11.- ¿Cuántas definiciones de administración pública hay en el manual?

Hay tres definiciones:

1º Una definición racional es un extremo del continuo: definición clásica weberiana en donde se separa la política y administración; esta definición no es correcta, aún cuando le sirve a la esfera de la administración racional y técnica. En esta definición, los políticos formulan políticas y planes y ellos se traspasan a los administradores para ser implementados. Hay una dicotomía entre política y administración, pues hay una muy clara división de tareas entre políticos (pensantes) y administradores (ejecutantes). Unos dirigen el timón (políticos) y otros reman (administradores). Esta es la idea central del libro Reinvención del Gobierno de Osborne y Gabler.
2º Una definición irracional en el otro extremo del continuo: se basa y es parecida a la definición de Laswell de “quién recibe qué, cómo y cuándo”. Bajo esta definición, no hay diferencia entre políticos y administradores: los administradores se transforman en políticos y viceversa. La administración no es cooperativa ni racional. Los administradores participan en la formulación de políticas y los políticos intervienen en el plan y su administración. Es una confusión enorme. En esta perspectiva, la administración sería entonces “el proceso donde distintos subgrupos dentro y fuera de la organización tratan de alcanzar objetivos divergentes mediante la negociación”. Es un proceso donde todos compiten contra todos, es una guerra de todos contra todos.
3º Aquí se propone que la realidad está en el medio de estos dos vértices extremos del continuo. La administración pública es un mundo que combina aspectos de las dos definiciones anteriores. Es esta definición intermedia, donde se señala que es un: “Intento por crear acción cooperativa para implementar políticas de gobierno en un ambiente incierto, donde subgrupos divergentes, dentro y fuera de la organización, tienen objetivos contrarios y diferentes”.

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Definición Definición intermedia Definición política
Weberiana que se usa en el manual Laswell
(Racional) (Mitad irracional y mitad racional) (Total irracionalidad)

Esta última definición es la que más se adapta a las coyunturas y situaciones reales, puesto que la administración tiene dos caras: la racional relacionado con el POSDCORB (weberiano) (técnica) y la política, relacionado con un ambiente incierto que propone Laswell. Es por esta razón que el gerente público debe conocer a fondo tanto a Weber como a Laswell, así como también las escuelas de pensamiento que estos dos autores crearon a lo largo del siglo 20.

12.- ¿Qué hacen los administradores?

Primero, sus competencias como técnicos. El administrador realiza todo lo técnico de la administración, es decir, el POSDCORB (director de orquesta). Segundo, realiza sus roles políticos, o sea, conocer su ambiente político y además poseer elementos básicos de economía, derecho, sociología, antropología, historia, etc.; conocer estos temas para analizar las coyunturas con sus colaboradores. No necesita ser experto en estas áreas, pero debe conocerlas (para poder comunicarse con los especialistas).
Los roles técnicos incluyen: teoría de la organización (desde la teoría Clásica hasta teoría de Naciones Unidas), particularmente incluyen las funciones gerenciales tales como la planificación, organización, administración de personal, dirección, coordinación, evaluación, controles financieros, supervisión, motivación. Todo esto requiere las habilidades técnicas que se deben estudiar en la carrera. Son las actividades conectadas con el aspecto racional de la administración pública (Estos roles se requieren para poder tener en definitiva pirámides reguladoras planas: se requiere de mentes brillantes para controlar a las empresas privadas. Es lo planteado por Osborne y Gaebler para aplicar un sistema de súper mérito, en aquellos servicios en donde necesitan profesionales de altísimo nivel. Esto es lo que se trató de hacer con el MOP en Chile a comienzos de los años `90)






Estado ejecutor Estado regulador

13.- ¿Cuáles son los conocimientos que requieren estos roles técnicos de los administradores?

En forma un tanto introductoria y general se pueden incluir los siguientes tópicos: POSDCORB: planificación, programación, organización, personal, dirección, coordinación y control (y naturalmente que se deben incluir al menos 15 teorías que analizan el problema de la productividad en organización pública).
Planificación estratégica. Programación y presupuestación PPBS que va más allá de la planificación estratégica. Administración por objetivos. Análisis de procedimientos y métodos de reingeniería administrativa: flujogramas, diagramas ASME (para racionalizar métodos), teoría de las redes. Formulación de proyectos pilotos o marcha blanca, es decir, se tiene un gran programa, pero antes de implementarlo completamente se ejecuta en menor escala y luego se evalúa para aplicarlo por completo (globos de prueba). Control y coordinación: PERT, CPM y flujograma. Manejo de grupo: metodología de personal. Análisis y descripción de cargos, reclutamiento y selección de personal, inducción, evaluación del desempeño, sistemas de incentivos y bienestar, sistemas de disciplina, administración de sueldos y salarios. Estadística, contabilidad pública y legislación, idiomas y computación; además, la ecología o ambiente: sociología, economía, antropología, derecho e historia, que tienen que ver con el ambiente cultural.

14.- ¿En qué consisten los roles políticos?

Importante es destacar el aporte de Platón y su retórica: el arte de hablar bien ante el público, ello con el propósito de convencer democráticamente a los que deben aprobar el proyecto y los que trabajan en su implementación.
El administrador debe comprender la técnica de “dar y recibir” (Quid Pro Quo) y no aprovecharse de la situación, pues debe haber un honesto deseo de entregar, a través de su propia organización, los bienes y servicios que ésta otorga al medio. Su propio capital es el propio conocimiento y bagaje (también incluye el trabajo de sus subordinados).
Recordando a Richard Neustadt, esto se asimila a las teorías del Poder Presidencial: las cosas que uno puede dar a cambio de lo que puede recibir de otros, cuando necesite aprobar e implementar un proyecto. Es similar al juego del amor, en donde se debe conquistar al otro para enamorarlo, con regalos y presentes a cambio de cariño y amor. Siempre tiene que haber un intercambio positivo que dé un mínimo de satisfacción para todos los participantes. El gerente debe ser un experto negociador para cambiar juegos suma cero en juegos donde todos los participantes ganen lo suficiente para seguir apoyando el juego democrático. Así y de esta forma se debe negociar para conseguir lo que uno se ha propuesto. Una buena manera de explicar esta situación es con la teoría de juegos y la suma cero o el juego de los “pollos agresivos” (chicken game). Podemos también decir que una manera de ayudarnos para conseguir el objetivo es con alguna técnica de negociación, es decir, qué se quiere ganar con un buen plan estratégico que permita lograr lo que uno quiere y además, poseer planes de contingencia si hay cambios en el medio ambiente político (plan B).
Pero para lograr lo anterior, se debe estudiar previamente y conocer a la competencia o contraparte para llegar a un acuerdo. Si no se puede establecer un diálogo de acuerdo, se debe recurrir a la técnica tipo “guerra” para ganar. Esto como último recurso, cuando los oponentes le han declarado la guerra a uno. Por esta razón, se debe tener apoyos para aprobar e implementar la propuesta, pues si el trabajo politológico de hacer estrategias para conseguir el apoyo no se hace, no sirve ni el mejor plan. Sin politología, los mejores planes colapsan .
Por lo tanto, se debe saber hacer análisis político para luego desarrollar alguna estrategia politológica que permita alcanzar los objetivos. Para ello se debe ser politólogo y saber de técnicas de negociación; se debe convocar y convencer a los grupos involucrados; ser abogado de causas públicas para defender su postura; ser estratega y sobre todo, organizador de grupos externos de apoyo. Bajo estas premisas se puede decir que sirve la definición de poder: capacidad de muñequeo político para convencer a otros para que estos hagan lo que el gerente desea. Así, la implementación del plan, proyecto o programa traería beneficios a todos. Cuando todos ganan, hay fuerza suficiente para implementar las ideas de la coalición ganadora.
Para muchos autores en el campo de la gerencia pública, el rol político es más importante que el rol técnico, y esto es así mientras más alto se sube en la pirámide organizacional. Los gerentes públicos superiores casi no usan sus capacidades técnicas. Por lo general, el trabajo técnico lo hacen a través de ayudantes y subordinados.

15. - ¿Por qué el rol político es vital?

Porque el gerente hace las cosas a través de otros, es decir, dirige. Delega poder y autoridad, transmite la metodología a los colaboradores para que ellos hagan el trabajo. El gerente planifica, dirige y evalúa el trabajo de otros.
Las cosas concretas no las hace el administrador, él dirige el trabajo: su trabajo es indirecto. Su trabajo consiste en que otros trabajen (su mesa debe estar limpia).
Pero muchos otros participantes en programas y proyectos horizontales no son subordinados del gerente, dependen de otros gerentes u otras organizaciones. Son trabajos multidimensionados, debe lidiar con la jefatura de estos otros gerentes, pero debe también ganarse la colaboración de estos y los demás participantes. Esto se hace a través del arte del intercambio o la técnica de dar y recibir o la técnica de negociación positiva.
Por lo demás, debido a que en democracia el poder está dividido, nadie es capaz de mover solo el sistema. El poder y los recursos están divididos en diferentes personas, organizaciones o sectores. Por esta razón, se debe hacer un mapeo de los actores y una identificación del poder de cada uno para recurrir luego a la negociación. Cada actor posee distinto grado de poder, se les llama entonces para aunar fuerzas y lograr la aprobación del plan. Este llamado se basa en la técnica del dar y recibir, es decir, necesita recibir ahora recursos y apoyos (haciéndoles recordar a los actores involucrados, cuando este gerente les ayudó a ellos con recursos y apoyos, cuando ellos lo necesitaron previamente). Esta es la esencia de la política democrática .

16.- ¿Cómo se denomina la actividad política de los administradores?

Se llama meta política y meta administración: la meta política son actividades que requieren de roles como negociador, diplomático, es decir, debe ser un politólogo. Por esta razón, la malla curricular de un administrador público debe tener una sólida formación en Ciencia Política. Debe saber hacer análisis político y formular estrategias politológicas (también planes tácticos de contingencia, es decir, plan B). Sin este conocimiento el administrador no sobrevive, no puede nadar en el océano que conforma el sistema político que le rodea. Esta es la parte ecológica más importante para el gerente público: el subsistema político y la caja negra burocrática.

17.- ¿Cómo se diseña una estrategia en general?

Hay tres pasos bien identificados: 1) tesis; 2) antitesis; y 3) síntesis.
1.- Se determina la visión, misión y objetivos generales o globales. La visión se desarrolla con un torbellino de ideas para ver lo que se quiere hacer con la organización; es una etapa de fantasías. En cuanto a la misión y los objetivos generales, se desarrolla lo ideal, lo que se quiere conseguir (es la visión o sueño utópico). Es una etapa poética, ideal; es la etapa de tesis.
2.- Diagnóstico y pronóstico de fuerzas: “lista prioritaria de problemas”, sus causas y efectos. Se hace el análisis FODA y vemos a lo que nos enfrentamos en el fondo, qué es la triste realidad. Somos débiles y nos enfrentamos con obstáculos enormes.
a) Fuerzas positivas y negativas internas (fortalezas y debilidades) a través de los recursos, estructura y productividad de la organización.
b) Fuerzas positivas y negativas externas (oportunidades y amenazas): este análisis se hace a través de 1. el mercado, 2. la competencia y 3. características del país (particularmente su futuro desarrollo económico). Es la etapa de antítesis (se fuerza al grupo a bajar a la tierra).
3.- Diseño de estrategias reales: estas son las soluciones pragmáticas y posibles al problema. Esta etapa se realiza también a través de un torbellino de ideas. Se plantean objetivos específicos concretos y posibles de alcanzar luego de haber redefinido los objetivos generales. Es decir, ¿qué queremos alcanzar con los escasos recursos limitados que se tienen? Esta es la síntesis.
a) Se responde al ¿qué (Objetivos específicos) se va a hacer? dadas las limitaciones. Identificación de alternativas realistas y verdaderamente posibles de ser cumplidas con algún grado de éxito.
b) ¿Cómo (Estrategia) se va a hacer? Análisis de costo beneficio de cada una de las alternativas. Se mide cada alternativa a través de indicadores de rendimiento.
c) Selección de la mejor alternativa. La estrategia elaborada mirando al cielo, pero con los pies bien plantados en la tierra. Es la estrategia de lo posible. Este es el arte de lo posible, que es la esencia de la política.

18.- ¿Por qué es necesario que el gerente público tenga conocimientos y capacidades para hacer análisis politológico y formular estrategias políticas?

La gerencia pública es un rol politológico en su inmensa mayoría. La mayor parte del tiempo del gerente se lo ocupa en hacer negociaciones, lidiar con problemas políticos, conseguir la cooperación y apoyo de mucha gente (políticos, empresarios, funcionarios públicos e internacionales, entre otros) que no dependen de él jerárquicamente. Tiene que enamorar, seducir y conquistar a un vasto número de personas. Si no lo hace, sus proyectos no se ejecutan y su profesión termina en un irremediable fracaso (R. Lagos pasará a la historia como un brillante profesional, que debido a su ignorancia politológica, determina el fracaso de su coalición. Lavín o cualquier otro de la oposición ganarán el poder en el 2005). Algo parecido le pasó a los Presidentes Carter y Clinton en USA, por no usar estrategias politológicas (para convencer a sus contrapartes en el Consejo de seguridad de la ONU). Es posible que el presidente Bush no sea reelegido en noviembre del 2004. Por el contrario, si es reelegido, su incapacidad politológica puede que determine la ruptura de la alianza occidental. El mundo entrará así en un camino sumamente peligroso.

19.- ¿De qué concepto o idea se deduce la metodología?

Del concepto de política de Laswell: “quién recibe, qué, cómo y cuándo”.

20.- ¿Cuáles son las partes importantes que se deducen del manual?

Son tres partes o fases que incluyen 8 pasos:
Parte 1. Qué es lo que quiero (Objetivos políticos).
Parte 2. Quién lo tiene (Actores del sistema político, actores con poder y que afectan a nuestros objetivos).
Parte 3. Cómo y cuándo lo puedo obtener (Estrategias politológicas).

21.- ¿Cómo se debe aplicar el modelo?

Es un modelo flexible, no rígido. Se pueden saltar fases, lo importante es la secuencia y lógica interna. La metodología es iterativa.

Ahora vamos al detalle de cada parte:

PRIMERA PARTE: ¿Qué quiero?

22.- ¿En qué consiste la primera parte o fase?

Tiene dos grandes pasos.
a) Definición del problema politológico.
b) Fijación de objetivos y resultados.

23.- ¿Cómo se define o indica el problema en forma preliminar?

Se dan sólo características generales, no se entra en ningún tipo de detalle. Es un boceto o perfil preliminar o diseño, que incluye sólo los aspectos gruesos más importantes (sin especificidad). No hay cuantificaciones (ver página 27).

24.- ¿Qué ejemplo da el manual de una definición preliminar?

El caso del líder sindical (cuadro 2.2, página 28). Siendo una definición muy somera, resumida y general. Sólo un bosquejo del problema.

25.- ¿Cómo se hace una definición más específica del problema?

Se hace una investigación rápida (investigación-acción) para describir y llenar casilleros para dar detalles exactos. Se utiliza la investigación-acción o la técnica Delphy. No se proyecta nada, sólo clarifica los hechos, lo que se desencadena en un sesgo axiológico. No hay tiempo para una investigación formal. No se pueden hacer encuestas y entrevistas o muestras representativas y hacer análisis estadístico. Sólo se pueden entrevistar a algunos individuos claves. Estos son los expertos. Cada experto reemplaza a cientos de entrevistados.

26.- ¿En qué consiste la metodología Delphy?

Consiste en un análisis de contenido de trabajos escritos por especialistas conocedores del problema. Encuestas y entrevistas para determinar la conducta de actores importantes a través de aproximaciones sucesivas, las ideas se van decantando, hasta que los expertos llegan a un consenso sobre el problema y sus posibles soluciones .
27. - ¿Qué ejemplo da el manual de análisis específico?

El problema específico del líder sindical (diagrama 2.4, página 29). El problema se acota y define con muchos más detalles y con indicadores cualitativos y cuantitativos, llenando los casilleros correspondientes.

28.- Señale una definición del concepto “Objetivo” (ver páginas 30 - 31)

Sólo cuando la primera fase ha sido completada (análisis del problema), pasamos a la definición de los objetivos que perseguimos concretar. El objetivo general es una muy amplia descripción de lo qué se desea . El objetivo específico es una declaración específica y cuantificable que permite ver si los objetivos fueron o no alcanzados. Los objetivos específicos deben ser congruentes con el objetivo general. En verdad, ellos deben ser lógicamente derivados de este objetivo general.
Al objetivo general se le amarran acciones; así al gerente se le indica el norte de su actuar y hasta dónde puede llegar (i.e. objetivos específicos).
Objetivo no es lo mismo que una estrategia. Una estrategia es un puente que ayuda a cumplir los objetivos, es un plan general, mayor. Es lo mismo que la metodología, es decir, los pasos detallados a seguir. La estrategia da respuesta al Cómo.
Por otra parte, la táctica es una estrategia específica o pequeña (una parte del todo). El plan estratégico debe ser coherente con el plan táctico (el plan táctico es sólo un capítulo del plan estratégico y contiene un nivel mucho mayor de detalle).

SEGUNDA PARTE: ¿Quién lo tiene?

29. - ¿En qué consiste la segunda parte de la metodología?

Es un estudio, investigación o diagnóstico para ver quién tiene lo que yo quiero (también usa la Investigación-acción, la metodología Delphy y el Torbellino de Ideas).
Esta etapa tiene dos partes importantes: 1º el inventario de actores, relacionado con el problema y especificación de los recursos que tiene cada actor; 2º el mapeo de actores, es decir, hacer gráficos o diagramas para ver la situación política respecto de nuestros oponentes.

30. - ¿En qué consiste el inventario de actores? (ver páginas 31 y 35 - 36)

A través del torbellino de ideas se hace una lista de todos los actores involucrados en el problema; se identifican con precisión cuáles son las personas e instituciones que inciden directamente en los objetivos que se desean alcanzar. Luego esta lista se purifica eliminando actores indirectos o no importantes.


31. - ¿Cómo se llenan los casilleros del inventario?

1º Torbellino de ideas a través de un trabajo grupal. Se da libertad a las personas a fin de que salgan ideas con alta CREATIVIDAD; es una metodología democrática de participación. No se censura a los participantes.
2º Técnica Delphy. El gerente llama a expertos que conocen los sistemas políticos. Les lanza el problema y les solicita en un plazo determinado elaborar una propuesta consensuada.
3º Análisis de contenido de periódicos y textos escritos. Se estudian los discursos, entrevistas y trabajos escritos hechos por cada actor relevante. Con esta información se ayuda a completar la información requerida por el inventario de actores.
Luego de ocupar una metodología se usa el “Short List”: se saca los actores menos importantes y sólo quedan los que están relacionados directamente. Esta lista de actores pueden ser potenciales aliados o enemigos.

32.- ¿Cómo se construye la lista corta y definitiva?

Los actores involucrados directamente son investigados a fondo, es decir, se usa una investigación-acción. Se puede hacer un análisis de contenido de las declaraciones que cada actor ha hecho en documentos escritos (revistas, periódicos, libros, entre otros), para ver el apoyo o rechazo a la organización que dirigimos y representamos. Se pueden hacer observaciones de la conducta de los actores involucrados durante los dos últimos años; es un difícil método debido a la imposibilidad de concretar una visita o entrevista con el o los actores, pero se puede entrevistar a personas – colaboradores o amigos - que conocen bien a los actores y la conducta de estos. Es decir, se consigue la información por vía indirecta.
Incluso se podría utilizar un diagnóstico antropológico si se poseen recursos para hacerlo, o sea, que espías especializados vean la conducta y cómo toman las decisiones los actores involucrados (observación in situ). Cada actor importante se clasifica de acuerdo a su grado de influencia o poder. Toda esta información es vital para completar las fases que siguen en la metodología. Particularmente el inventario de recursos de los actores, el mapeo de actores y la formulación de estrategias.

33. - ¿Cómo se define el concepto de “recursos” en el manual?
(Ver páginas 32 a la 33)

Recursos son: “Artículos de valor que las organizaciones e individuos pueden gastar, ahorrar o invertir para ayudarse en la obtención de objetivos deseados”. Son cosas u objetos materiales o intangibles que sirven como medios para alcanzar objetivos. Con el intercambio de recursos se consigue poder y con el poder se obtienen más recursos para alcanzar objetivos.

34. - ¿Cuáles son las características o temas generales que incluyen el inventario de recursos? (Ver págs. 31 – 33)

Tiene 8 columnas:
a) Nombre del actor
b) Decisiones relacionadas directas (con nuestro problema)
c) Actividades o decisiones indirectas
d) Objetivos del actor
e) Grado de influencia
f) Grado de apoyo (hacia nosotros) / grado de oposición (hacia nosotros)
g) Grado de interés (en el problema)
h) Recursos del actor (Esta es la columna más importante. Se detallan todos los recursos)

35. - ¿Qué son los bienes económicos?

Estos están relacionados con los recursos económicos que son cosas de valor, tales como comida, dinero, capital, crédito, materias primas, metales preciosos, cosas u objetos, bienes de valor que se pueden intercambiar y son escasos. Bienes importantes que son producidos por la organización y que pueden ser retenidos por huelgas, boicot o “lock out” (cierre de la fábrica por parte de la voluntad de los dueños). Los recursos o bienes económicos permiten la implementación del proyecto mediante un presupuesto disponible.

36. - ¿Qué es la fuerza como recurso?

Es un recurso o capacidad para reprimir físicamente, herir o matar. Es la capacidad para conducir o mandar (asesinatos, actos terroristas, guerras, torturas); se incluyen armas, número de personas que el actor controla para aumentar sus fuerzas, (los hombres de negocios pueden contratar matones, espías, guardias privados, paramilitares). Es la capacidad militar coercitiva para subyugar al oponente. Es la fuerza bruta que domina en la ley del más fuerte.

37. - ¿Qué es la autoridad como recurso?

Según Andrade, es la autoridad legal. Es el privilegio y derecho de hablar y actuar en nombre de otro (el pueblo). Es la persona elegida por elección popular o nombrada legalmente por la autoridad pertinente debido a la existencia del Estado de Derecho. Mientras más alto el cargo dentro de una organización social, más poder y autoridad se tiene. El o los actores que están en el inventario de actores, son observados en cuanto a la postura que ellos tomaron respecto de cierto tema o problema en el pasado y las decisiones finales que toman hoy, en el presente. Es decir, se analiza si ciertas decisiones son congruentes o no con las primeras que tomó. Se analizan también los resultados obtenidos.
El producto que es de nuestro interés para el establecimiento de estrategias, tiene que ver con quien hace las normas o las leyes que determinan estructuras y resultados en el sistema político respecto de nuestros objetivos. Si el sistema refleja los deseos de un actor en particular, esto quiere decir que el actor es poderoso. Este recurso “autoridad” es diferente al de la fuerza bruta, puesto que ésta sólo se basa en la coerción y busca la matanza, el terrorismo, el caos social o la guerrilla, entre otros. Busca aplastar físicamente al contrincante, hacerlo desaparecer como opositor.





38.- ¿Qué es la información como recurso?

Es el poder que da el conocimiento. Es una actividad que crea nuevos conocimientos. Mientras más escasa, más valor posee. La información por sí misma es escasa, y aunque el actor no sea considerado importante en el inventario, lo será si posee información relevante. Por esta razón, los países gastan millones de dólares en conseguir información a través de tecnología sofisticada y complejas operaciones de inteligencia. Con la información adecuada es más fácil vencer en el duelo politológico (Esto es lo que USA no tiene en el Medio oriente).

39.- ¿Qué es el Estatus como recurso?

Está relacionado con el prestigio, que es la deferencia concedida a un actor debido al nivel elevado que posee en la estratificación de la sociedad. De esta manera, los grupos inferiores aceptan el dominio de los superiores dentro de escala social (clases sociales); no por la autoridad legítima (es decir, la autoridad formal), sino por sobre todas las cosas por la posición alcanzada en la escala jerárquica de estatus de la sociedad, es decir, que posee reputación (demostrar y aparentar valores sociales congruentes con su postura). Todos estos conceptos los desarrolla Neustadt en su libro “Poder Presidencial” (La atención que un empleado brinda a una persona que se sabe tiene gran fortuna y prestigio social o es amigo del jefe directo). Es equivalente a ser de la clase superior.

40.- ¿Qué es la legitimidad como recurso?

Es el sello de aprobación de una actividad o rol por parte de la ley, la costumbre y la reputación. Mientras más legitimidad posee un actor, más capacidad para conseguir los objetivos; puede que no tenga poder legal, pero por costumbre o por reputación se aprueba la actividad que realiza o se aprueban sus sugerencias. Por lo tanto, se deduce que el apoyo informal también es importante. Este poder puede ser intelectual, político o religioso y de cierta forma, se relaciona con el poder carismático (el poder del Papa o el poder de los Ayatolas en el Medio Oriente). Es equivalente al poder moral.

41.- ¿Qué es el apoyo como recurso?

“Son demandas hacia los recursos que previamente se han prometido”. Son recursos que se pueden guardar o ahorrar. Se parece al crédito que se puede otorgar por parte de los bancos. Ejemplo: las clases empresariales chilenas cuentan con el apoyo de Estados Unidos para evitar paros y huelgas; también cuentan con el apoyo del ejército (se produce una alianza estratégica) para reprimir a las organizaciones obreras. Es el apoyo que usa Israel con respecto a USA. Israel usa a los Estados Unidos para conseguir sus propios fines.

42.- ¿Para qué sirve el mapeo de actores? (Página 33)

Sirve para ver cómo los actores del inventario se relacionan frente a mi problema. Identifica amigos y enemigos. Pero específicamente sirve para:
a) Describe los canales o vías de acceso a las fuentes de poder y con ello conseguir lo que se quiere.
b) Describe las relaciones entre actores: describe alianzas o coaliciones a favor o en contra.
c) Ayuda a diseñar estrategias politológicas para alcanzar los objetivos.

43. - ¿En qué consiste el mapeo?

Son gráficos que se parecen a los organigramas o flujogramas y muestran las relaciones que tienen los actores: apoyo u oposición.
Son lupas, lentes de aumento con distintos grados de visibilidad y potencia: algunos dejan ver todo, otros no tanto. Algunos son más generales, otros más específicos.

44. - ¿Cuántas clases de mapas se señalan?

Hay tres tipos:
a) Mapa general o macro. Representa al sistema político local. Indica relaciones y posiciones de los distintos grupos políticos de la sociedad frente al gobierno. Entrega información útil para analizar la coalición gobernante y sus aliados; también incluye a los enemigos de la coalición gobernante, sirve para proyectar coaliciones nuevas y diseñar estrategias.
b) Mapa intermedio de políticas. Sirve para analizar la estructura de poder con relación a políticas específicas tales como salud, educación, política externa, vivienda, etc. También indica las vías de acceso (relaciones formales e informales) hacia el actor principal relacionado con nuestro problema (el que controla los recursos que nosotros necesitamos) (página 37).
c) Micro mapa. Sirve para ver los amigos y enemigos de nuestra organización. Es igual al macro mapa, pero se pone nuestra organización al centro del mapa. También se usa para mapear a nuestros adversarios, es decir, cada uno se pone al centro del cuadro y con ello se analiza sus fortalezas y debilidades. También se utiliza para analizar a aliados claves (páginas 37 y 40).

44.1. - ¿Qué información general trata de clarificar y clasificar el macro mapa? (Ver diagrama 2.9 página 39)

Este mapa trata de agrupar a actores que responden a temas o asuntos políticos en forma similar o parecida. Muestra los actores del sistema político y las fuerzas que los apoyan y se les oponen (amigos y enemigos). Sirve para analizar a la coalición gobernante y a las fuerzas enemigas de dicha coalición.
Al centro del gráfico se pone al Gobierno o régimen, es decir, el poder ejecutivo con su alta burocracia (el gobernante y los jefes de servicios públicos, o sea, la elite política y burocrática), es la elite que controla el sistema. Ellos se mantienen en el poder por su propio peso político (coalición de partidos gobernantes) y por el respaldo que reciben de los sectores de apoyo (tanto a la izquierda como a la derecha del cuadro).
El gráfico también muestra los sectores o grupos que se oponen al gobierno y ellos se ubican en dirección hacia la izquierda y derecha del gráfico (en resumen, el macro mapa da información sobre la distribución de poder dentro del sistema político nacional).




44.2. - ¿Qué características tienen los actores ubicados en el centro del gráfico?

Ellos conforman la combinación central. Esta combinación central está formada por: a) el gobierno, b) sus aliados externos, c) los sectores sociales que sustentan al gobierno, d) los partidos políticos que correspondan (aliados al gobierno), e) grupos de presión aliados.

44.3. - ¿Cómo trata el gobierno a los actores ubicados en la combinación central?

Los trata muy bien puesto que estos le dan todo su apoyo al gobierno (actores que se ubican arriba y abajo del gobierno en la columna central). Las demandas de los actores de la combinación central son rápidamente satisfechas por la caja negra (burocracia) y reciben la inmensa mayoría de los outputs o resultados del sistema (bienes, normas y servicios). Son los grupos gobernantes y privilegiados que se llevan la mayor parte del producto que la sociedad produce. Son por lo general 5% de la población que controla el 40 o más porcentaje del ingreso nacional.

44.4. - ¿En qué consisten los grupos de apoyo?

El gobierno recibe apoyo de estos actores y a cambio, ellos reciben un tratamiento benigno y favorable de parte de la combinación central. Estos grupos se ubican en las dos columnas al lado de la combinación central.
Miembros de estos grupos pueden ocupar posiciones de autoridad, pero no por derecho propio, sino por benevolencia de la combinación gobernante. Los grupos de apoyo reciben algunos outputs, pero no pueden participar en la formulación de políticas. No son grupos participativos sino grupos sujetos.

44.5. - ¿En qué consiste la oposición legal?

No le declaran la guerra al gobierno, sino que negocian con la coalición gobernante. En casos específicos dan apoyo al gobierno y a cambio reciben algunos outputs. El gobierno hace concesiones para evitar que esta oposición se mueva hacia la columna de la oposición violenta. El objetivo es dar algo para que la oposición legal siga jugando de acuerdo a las reglas del juego (leyes y constituciones).

44.6 ¿En qué consiste la oposición violenta?

Se ubican en las columnas más alejadas del centro. No reciben outputs del gobierno, sólo represión y por lo tanto luchan por botar el sistema a través de medidas violentas (terrorismo, guerra de guerrillas, revolución, etc.).



44.7. - ¿En qué consisten los grupos inmovilizados?

Por ejemplo, las fuerzas muertas, el apoliticismo de Banfield en el sur de Italia (primera mitad del siglo 20). Son las fuerzas pasivas que no tienen ninguna participación en el sistema político. El campesinado y lumpen proletariado chileno antes de 1960. En parte, el hecho de que éstas fueran movilizadas, determinó la caída del sistema, ya que éste no pudo satisfacer las nuevas demandas adecuadamente. Se les invitó al banquete, pero cuando trataron de entrar se les dio con la puerta en las narices. En respuesta, dejaron de votar por la derecha en 1964, luego dejaron de votar por la Democracia Cristiana en 1970 y finalmente, no movieron un dedo para defender a Allende en 1973. Nuevamente se encuentran desmovilizados gracias al quehacer de la dictadura pinochetista. La actual elite política (tanto Concertación como Alianza), se encuentra muy cómoda con un pueblo dormido y estúpido, por lo tanto, no hacen nada productivo por transformar las fuerzas muertas en fuerzas vivas. Con un pueblo inteligente, la actual elite política no duraría mucho en el poder. Recientemente ha surgido un nuevo grupo político llamado “PODEMOS”, que ganó un 10 % en las elecciones municipales de 2004. Si este nuevo grupo político se organiza adecuadamente, potencialmente tendría la capacidad para movilizar a un inmenso sector de los chilenos que actualmente no reciben ningún output del sistema neoliberal. (De acuerdo a estudios hechos en el exterior y también por la fundación TERRAM, el 80% de los chilenos, son considerados pobres y no disfrutan de los beneficios que produce el actual sistema económico).

44.8. - ¿Cuáles son los sectores externos?

Son los gobiernos extranjeros, organizaciones internacionales, corporaciones multinacionales, entre otros actores. Estos grupos apoyan a los esfuerzos locales por desestabilizar a algunos sectores, incluso son capaces de destruir el gobierno de los países del tercer mundo (ejemplo, caso de Allende, la ITT y la CIA). En estos sectores externos, obviamente están los enclaves coloniales de las multinacionales.

TERCERA ETAPA: ¿Cuándo y Cómo puedo obtenerlo?

45. - ¿Qué es una estrategia?

Es el cómo, camino o puente alternativo para alcanzar un objetivo. Es una lista de pasos o actividades secuenciales y lógicas para conseguir el resultado. Permite que se una el presente con el futuro deseado (página 42).

46.- ¿Cómo se construye la estrategia?

A través del torbellino de ideas y metodología Delphy. En forma participativa se hace una lista de las probables y posibles soluciones al problema político. Esta herramienta da una solución tentativa a los problemas identificados en el diagnóstico inicial. Se deben elegir al menos 3 alternativas estratégicas.

47. - ¿Qué ejemplos se dan de estrategias consideradas por el líder sindical, aparecidas en el libro?

En forma previa se debe señalar que autores como Wildavsky, Linbloom y Simon, destruyeron la metodología óptima, pues ésta propone la solución óptima basada en el método científico. Pero en la realidad, esta metodología no puede implementarse. El manual señala 5 estrategias: (utilizando el ejemplo del líder sindical, página 38)
 Confrontación directa. Se continúan con las demostraciones de huelgas indefinidas, ataques al gobierno en la prensa de izquierda; se hace coalición con el partido comunista.
 Confrontación simbólica. Se moderan las cosas. Se termina con la huelga y las demostraciones y se vuelve al trabajo, pero se continúa con los ataques en la prensa.
 Volar Bajo. Se paran todo tipo de confrontaciones, incluso la “guerra en los periódicos”; desaparece el escenario confrontacional, pero tampoco se toman medidas conciliatorias.
 Colaboración simbólica. Se aplaude la acción del gobierno por parte de la prensa de izquierda y se trata que los líderes del Partido Liberal tengan más participación en la resolución del conflicto.
 Colaboración sólida y directa con el gobierno. a) Se negocia con líderes influyentes, poderosos amigos del gobierno y se obtiene su apoyo. b) Se da un apoyo fuerte al gobierno en la prensa. c) Se organizan marchas y mítines; se hacen acciones vigorosas y manifestaciones públicas de apoyo al gobierno. d) Se le garantiza que no habrá nuevas manifestaciones y huelgas. e) Se rompe con los sindicatos de ultra izquierda. Todo esto a cambio del aumento del 8% en el salario y la jornada de 9 horas diarias de trabajo (se traiciona a los ex aliados).

48. - ¿En qué consiste el análisis y selección de alternativas?

Durante el torbellino de ideas u otros métodos tradicionales, se analizan cada una de las alternativas. A cada una se le hace un análisis de costo/beneficio y se le otorgan puntos. Después de un largo análisis comparativo se elige por consenso aquella alternativa que tiene la mayoría de votos .
En el fondo se busca la alternativa que satisfaga mejor el problema, por sentido común. No se analizan todas las alternativas y se acepta aquella que tiene el consenso de los participantes.

49. - ¿Qué se hace con la alternativa seleccionada?

En el torbellino de ideas se analizan en detalle los puntos importantes de la alternativa, y luego vemos que conseguir la colaboración del o los actores importantes, se pueda hacer a través de un proceso determinado. Esto es el llamado “Programa Estratégico”, el cual debe ir detallado en un completo programa de acción en el cual se señalan:
a) Objetivo (s)
b) Actividades o pasos
c) Cronograma (carta Gantt)
d) Personal responsable
e) Resultado
f) Presupuesto

Cada objetivo de la estrategia seleccionada se convierte en un completo programa de acción. No hay que olvidar que siempre se debe elaborar un plan de contingencia por si las cosas no resultan (i.e. plan B).

50. - ¿En qué consiste la implementación de la estrategia?

Es el cómo se va a ejecutar el plan o alternativa seleccionada. En forma secuencial y lógica se ejecuta el programa estratégico de acuerdo al cronograma, a las personas responsables y al presupuesto predeterminado. Por lo general se le implementa en forma experimental con un proyecto piloto o un globo de prueba, es decir, pequeñas pruebas piloto para ver cómo se desarrollan algunas actividades de ensayo (marcha blanca). Con los proyectos pilotos se ve la reacción de los actores principales. Basándose en estos proyectos piloto o globo de pruebas, se hacen ajustes a la estrategia general a fin de asegurar su exitosa implementación del grueso del programa. Incluso se deberá realizar un ajuste al cronograma, si vemos que nuestro tiempo para negociar y conseguir los objetivos no concuerda con nuestro actor principal .

51. - ¿En qué consiste la evaluación?

Es un ejercicio en el cual, después de la implementación del programa, proyecto o política, se hace un estudio – a través del uso de estándares o indicadores de rendimiento - para ver si se lograron los objetivos y metas. Si no se lograron los objetivos, el estudio debe indicar las causas del fracaso. Las evaluaciones le permiten al gerente público aprender de sus errores y fracasos. Toda la información se vacía en un informe de evaluación que incluye:
a) análisis de los objetivos de la estrategia
b) análisis de los resultados alcanzados
c) factores positivos
d) factores negativos
e) Consecuencias y conclusiones
Los mecanismos de evaluación que pueden ser utilizados son los siguientes: 1) Evaluación independiente, donde se toma un grupo que no tiene nada que ver con el trabajo implementado y este grupo evalúa si se cumplieron los objetivos o no; 2) Indicadores de rendimiento, donde se estudian los resultados y sus eventuales éxitos o fracasos .
La evaluación sirve al administrador para retroalimentarse en forma positiva o negativa acerca de los impactos de la implementación de la estrategia.

52. - ¿Cuál es la conclusión general del capítulo?

La metodología no es garantía de éxito en la aprobación e implementación de una propuesta, pero es mejor tener un plan a no tenerlo. El plan promueve el pensamiento sistemático. El modelo es sólo tan bueno como la información que se ha logrado obtener y si los que la usan y la aplican son perseverantes y dedicados.
La metodología se debe adaptar a la situación, es flexible y no es lo más importante. Lo importante es pensar racionalmente antes de actuar y por lo tanto, esta metodología ayuda a pensar racionalmente.







CAPÍTULO 2
Ejemplo y análisis más detallado de la metodología

1º - En el capítulo anterior se discutieron las 10 funciones importantes del gerente público y se dijo que las más relevantes eran las políticas que incluyen: a) negociador, b) vocero, c) abogado del programa, d) estratega. Estas funciones eran críticas para obtener el apoyo de actores claves ubicados fuera de la organización. Sin estos apoyos la organización no funciona. La organización y sus líderes no tienen suficiente fuerza para mover las piezas de la maquinaria y conseguir los resultados esperados.

2º - Estos roles se juegan o desempeñan en forma sistemática. Por lo tanto, el objetivo del manual es entregar metodologías para hacer este trabajo político en mejor forma más lógica y productiva.

3º - El análisis político y la formulación de estrategias políticas, son vitales para los gerentes públicos envueltos en luchas burocráticas, con otros gerentes públicos sobre la distribución de recursos escasos dentro de la burocracia.

4º - Se parte de la definición de política hecha por Laswell: “Quién recibe qué, cómo y cuándo”. Esta definición describe el proceso político “como la lucha de una serie de actores que intercambian recursos a través de negociaciones y confrontaciones”. Por lo tanto, como gerentes debemos analizar nuestro ambiente político cercano. El sistema político condiciona a los actores, sus objetivos, los estilos de negociación que usan, las fuerzas y capacidades que cada uno tiene y utiliza en la obtención de sus objetivos.

5º - Para hacer esto en forma sistemática se propone un modelo:

PRIMERA PARTE: Problemas + Objetivos
I. Qué es lo que quiero (Clarificación del problema)

1) Especificación y definición del problema (caso del líder sindical: es decir, encarcelamiento y apaleo de líderes del sindicato).
2) Diseño de objetivos y resultados (objetivos políticos. Esto no es una estrategia o plan técnico, es una planificación política).

SEGUNDA PARTE: Inventario + Mapas
II. Quién lo tiene

3) Preparación del inventario de actores y sus recursos
4) Mapeando y representando gráficos de los actores y sus relaciones con nuestro problema y organización.

TERCERA PARTE: Diseño de estrategias
III. Cuándo y cómo puedo obtenerlo

5) Diseño de estrategias (alternativas politológicas)
6) Análisis y selección de la mejor estrategia
7) Implementación de la estrategia seleccionada
8) Evaluación.

Estas son las tres partes básicas y sus correspondientes ocho pasos, para el análisis político que deben hacer los gerentes públicos. El resto del manual se dedica a enseñar y demostrar cómo este proceso puede ser utilizado por los gerentes públicos y para ello se usan casos seleccionados. (Segunda parte del manual).

6º - Señala que el proceso ilustrado descrito y recomendado aquí, no es rígido. Los diagramas y listas de chequeo son para orientar, su uso dependerá de las necesidades del analista. Los procedimientos, diagramas, etc., son sugerencias para pensar los problemas políticos en forma sistemática y lógica. Lo importante no es el uso de listas de chequeo o técnicas cuantitativas, lo importante es el acostumbrarse a pensar en forma lógica, sistemática y secuencial. Lo importante es el pensamiento y razonamiento analítico.

7º - La metodología es iterativa, es decir, con retroalimentación sistémica. El procedimiento no es lineal. El analista se mueve hacia adelante, en los pasos del proceso, pero puede volver atrás si ello es necesario. Lo importante es hacer el análisis realista. El análisis iterativo es fundamental, diferente del análisis no sistemático aplicado a la solución de problemas. En el análisis no sistemático, fases enteras pueden ser ignoradas. Este enfoque no sistemático consume mucho tiempo, es altamente costoso y puede ser desastroso (este es el problema de Bush en el Medio Oriente).

8º - Se da como ejemplo de análisis no sistemático. Este es el caso del presidente Bush en Irak. El equipo puede gastar enorme cantidad de tiempo analizando el problema equivocado, o las soluciones elaboradas pueden no ser congruentes con el problema, o las causas del problema jamás son exploradas (Bush pensó que las causas del terrorismo estaban en Irak y en eso se equivocó soberanamente).

























DIAGRAMA 2.1
PASOS PARA EL ANÁLISIS POLITICO



I. QUE ES LO QUE QUIERO


1) ESPECIFICACION DEL PROBLEMA POLITICO


2) FIJACION DE OBJETIVOS Y RESULTADOS
PARA RESOLVER EL PROBLEMA



II. QUIEN TIENE LO QUE YO QUIERO


3) INVENTARIO DE ACTORES Y
SUS RECURSOS


4) MAPEO DE ACTORES


III. CUANDO Y COMO PUEDO OBTENER
LO QUE QUIERO


5) DISEÑO DE ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS


6) SELECCIÓN Y OPERACIONALIZACIÓN DE LA ESTRATEGIA


7) IMPLEMENTACIÓN DE ESTRATEGIA


8) EVALUACIÓN DE LOS
RESULTADOS










PRIMERA FASE:
I. ¿Qué quiero?

I.1 La Identificación del Problema.

Se define el concepto “problema” como la “percepción de una discrepancia entre una situación existente ahora y la situación que se desea o prefiere” (lo que se desea y no se está dando).
Ejemplo de problemas: a) líder sindical que observa castigos y represalias por parte del gobierno después que se realiza una huelga; b) una asociación empresarial que percibe que el nuevo gobierno izquierdista está dispuesto a imponer impuestos sobre la actividad que los miembros realizan; c) un ministro de agricultura que observa como los programas de asistencia técnica no llegan a los agricultores; d) un profesor de salud pública, que observa que el sistema de salud rural no toca a importantes sectores del campesinado y hay un gran descontento entre la población rural.
Pero estos son sólo bosquejos o descripciones preliminares del problema. Este debe ser acotado o especificado. Sus dimensiones deben ser clarificadas y operacionalizadas; esto se hace con tres pasos:
• Identificación más específica del problema (ubicación, magnitud, tiempo de ocurrencia).
• Hipótesis o especulación sobre su grado de seriedad o gravedad.
• Identificación de causas y efectos.

1.1 Especificación general del problema

Se describe en forma preliminar y muy general el problema. Se señala el lugar donde ocurrió, el tiempo de ocurrencia, su magnitud y sus efectos (efectos importantes).
Se da el ejemplo del líder sindical (sindicato textil): “el problema es el arresto de 20 líderes sindicales en una demostración pacífica, el 01 de febrero frente al Palacio Presidencial y esto se agrava cuando el Presidente, amigo del jefe sindical, no contesta a las 6 llamadas telefónicas hechas entre el 02 y el 07 de febrero” (esto se describe en el diagrama 2.2).

1.2 Descripción más acotada y específica del problema (un grado más detallado del problema)

En la especificación preliminar no dice ¿Quién específicamente fue arrestado? Esto se clarifica señalando que sólo líderes fueron arrestados. Miembros de otros sindicatos envueltos en la demostración no fueron arrestados. A pesar de la represión y del silencio presidencial, el mediador del gobierno no cancela las sesiones de negociación con los dueños de las empresas textiles, el diario del sindicato no se ha clausurado y el diario del gobierno (que normalmente censura historias de conflicto laboral) continua dando amplia información sobre el conflicto y los arrestos (esto se detalla en el diagrama 2.4).






DIAGRAMA 2.2
ESPECIFICACION PRELIMINAR DEL PROBLEMA DEL LÍDER LABORAL


¿QUE ESTA INCLUIDO?

1. CUAL ES EL PROBLEMA Arresto de algunos miembros del
sindicato durante una demostración.
El Presidente no responde llamadas
Telefónicas.


2. DONDE OCURRIO EL
PROBLEMA

a) Objeto o proceso Presentación de la demostración en
televisión.
Se hicieron llamadas al Presidente y
no respondió.
b) Ubicación geográfica Plaza x entre las calles Y y L.
Llamadas desde la oficina sindical a
la presidencia.
c) Donde fue detectado El líder sindical recibió la
información en su casa y en su oficina.


3. CUANDO
a) Cuándo ocurrió La semana pasada a las 20:00 hrs.
del viernes 01 de febrero. Se hicieron
llamadas durante 6 días (febrero 2 al
7)
b) Cuándo fue detectado 21:00 hrs. del viernes 01 de febrero
Después de cada llamada telefónica



4. Cuán grande es el problema 20 miembros del sindicato presos en una
demostración de 1000 personas












Diagrama 2.4
Especificación Completa del Problema (Acotamiento)

Qué está incluido
En el problema Qué está excluido en el problema Qué lo distingue
1. Qué Problema Arresto de la plana mayor de los líderes sindicales en la demostración (sólo los líderes del sindicato textil).
El incidente apareció en el diario del Gobierno.
El Presidente no responde a llamadas telefónicas. No se arrestó a ningún miembro común del sindicato (Sólo a los líderes).
No se arrestó a los líderes de otros sindicatos.
No hubo ataques a otros sindicatos. No hay censura global.
Las negociaciones con la industria no están canceladas. Las discusiones formales continúan. 1. La situación económica de los miembros del sindicato es peor que antes.
2. Sólo se arrestó a la plana del sindicato textil (líderes sindicales).
3. La prensa gubernamental no censura noticias.
4. Otros sindicatos no están afectados.
2. Dónde
a) Objeto o Proceso





b) Locación geográfica






c) Dónde fue detectado El problema se ve en:
• Discursos y discusiones en la asamblea
• Comunicaciones hacia el Presidente

• Ocurrió frente al Palacio Presidencial
• Llamadas telefónicas a la oficina del Presidente

• Informado en la casa del líder sindical
• En la oficina del líder sindical (llamada)
Prensa (no hay ataques al sindicato por parte del Gobierno).
El proceso de arbitraje entre los dueños y el sindicato continúa.


Los locales sindicales en el resto del país no han sido afectados.
5. Los canales de negociación siguen funcionando.
6. El Presidente de la República quien es normalmente amigo del sindicato no responde a las llamadas telefónicas, pero tampoco toma una actitud violenta contra el sindicato.

3. Cuándo
a) Cuándo ocurrió






b) Cuándo fue detectado
• La semana pasada a las 20:00 hrs. del 1 de febrero
• 6 días. Febrero 2 al 7 (llamadas telefónicas).

• 21:00 hrs. del 1º de febrero.
• Después de cada llamada
No hay problemas antes de la huelga.
No hay problema antes de la demostración
4. Cuán grande
• 66 artículos del diario del Gobierno se refieren al problema.
• 20 líderes presos en una demostración de casi 1000 individuos
• Presidente no responde a los contactos
1.480 obreros del sindicato.
1.500 obreros de otros sindicatos



1.3 ¿Qué causas posibles?

1. Inflación de dos dígitos precipitó la línea de mano dura.
2. Las demandas específicas de la huelga
3. El uso de demostraciones callejeras en vez de las negociaciones.
4. Los grupos industriales hicieron un acuerdo con el gobierno.
5. Intereses extranjeros han puesto presiones en el gobierno para que adopte una política de mano dura.


En la descripción más acotada del diagrama 2.4 se especifican varios puntos:
 Lo que lo hace especial: Sólo el sindicato ha sido elegido para represalias. Sólo líderes sindicales textiles fueron arrestados. Miembros corrientes, líderes de otros sindicatos no fueron tocados. Sólo algunas iniciativas del sindicato fueron atacadas (no todas). El bloqueo de comunicación no se extiende al diario sindical ni a los diarios del gobierno.
 ¿Qué causas? (Hipótesis). Hay varias posibilidades:
1. Represión del gobierno, se debe al intento de trasmitir una política dura contra los sindicatos.
2. Fue una reacción al uso directo de fuerza por parte del sindicato y el dejar de utilizar la mesa de negociaciones (recurso de la huelga).
3. Temor del gobierno a un movimiento de unificación de los sindicatos y la creación de vínculos de solidaridad entre ellos.
4. Talvez los dueños de las industrias (el sector empresarial local) llegaron a un acuerdo con el gobierno.
5. Talvez intereses extranjeros presionaron al gobierno para que empezara una represión selectiva

Esta lista de causas hipotéticas se debe analizar con mayor información y para eso se debe hacer un proyecto de investigación-acción (Delphy), donde se prueban o nulifican las hipótesis anteriormente descritas con el fin de preparar una lista de causas más acotada y definitiva (y también relativamente comprobada por la investigación realizada).
De este análisis puede salir que no hay intereses extranjeros en la industria textil y que todas las presiones vienen de los dueños empresariales locales. También se clarifica que el gobierno no se opone al alza de los salarios per se, pero sí se opone a la huelga. También el gobierno le teme a la solidaridad entre sindicatos.
El gobierno (se comprueba a través de la investigación, entrevistas con altos funcionarios, análisis de contenido de artículos de prensa y editoriales) se opone solamente a la huelga y a las confrontaciones. Como se ve aquí, se llega a una definición más científica del problema (hay trabajo de investigación incluido).

I.2 Definición de Objetivos y Resultados.

Sólo cuando el problema está definido y acotado a la entera satisfacción de los gerentes públicos, se puede pasar al tema de los objetivos y resultados. Estos son puntos focales que generan la acción, es decir, son parámetros para la acción.



 Definición de Objetivos: “Una muy amplia descripción de una situación deseada” (términos cualitativos).
 Definición de Resultados o metas: “Una declaración específica y cuantificable que nos permite determinar si el objetivo fue alcanzado o no” (términos cuantitativos).

En el ejemplo del líder sindical el objetivo es:

Diagrama 2.5:
Objetivos y Resultados para el Líder Textil.



Actor Objetivo Resultados
Líder sindical “Alcanzar aumento salarial y a) Un aumento
condiciones de trabajo mejores, salarial del 8%.
sin represalias gubernamentales b) Reducir jornada
y mejorando la comunicación de trabajo a 8 horas
con el gobierno”. diarias (5 días a la
semana con 40 hrs.
de trabajo).
c) Prevenir las
amenazas a los
trabajadores durante
la negociación.



Aquí el líder laboral no tiene idea si va a alcanzar estos objetivos o no, pero al menos tiene más chance de éxito si escribe y piensa sobre estos objetivos. No obstante, al continuar un proceso de pensamiento cuantitativo y sistemático, el líder sindical puede elaborar estrategias mejores para alcanzar sus objetivos.

SEGUNDA FASE: ¿Quién lo tiene?
II. “El Inventario de Actores y sus Recursos”

II.3 El inventario. Identificación de actores.

La idea aquí es identificar con la mayor precisión posible, los actores que harán decisiones importantes y que afectarán los objetivos y resultados que nosotros esperamos.
En nuestro ejemplo del líder textil estos actores son:
1. Dueños de empresas textiles
2. El Presidente de la República
3. El Ministro del Interior
4. Varios generales de las Fuerzas Armadas (3 generales)
5. Otros líderes sindicales (5)
6. Líderes de partidos políticos (4)
7. Líderes de asociaciones gremiales de los empresarios (6 líderes)

Los actores marginales o poco relevantes deben ser eliminados del análisis, por ejemplo, no nos interesa el jefe de la cruz roja o el jefe de los boy scouts.

3.1 Preparación de la Lista de Importancia de los Actores (lista prioritaria)
Preparación de la Lista de Evaluación.

Los actores que permanecen en la lista definitiva deben ser investigados. La investigación se hace con varias metodologías:

a) Investigación-Acción: esto se hace mediante análisis de contenido de escritos, declaraciones, discursos, presentaciones y otras publicaciones en la prensa. También se deben analizar las minutas de reuniones, discursos y presentaciones no publicadas. Esto es para cada actor incluido en la lista.
b) También se debe hacer un análisis de la conducta manifiesta por parte de estos actores durante los 2 últimos años.
c) Esta conducta también se puede descubrir mediante entrevistas con informadores claves. (Lo que importa es medir el grado de poder e influencia que cada actor tiene. Aquí se usa intensivamente la metodología Delphy)

Luego de este diagnóstico politológico, cada actor de la lista debe ser clasificado de acuerdo a su grado de influencia (alta, media, baja). Basándose en este análisis de la importancia de los actores, el administrador puede decidir que futuras alianzas son convenientes y cuales no. Esta es información valiosa para el proceso posterior de formular estrategias.
Aquellos actores que no tienen influencia o que son peligrosos, deben ser eliminados del inventario (peligrosos como el caso del dirigente del sindicato de la construcción que es comunista!!!).

3.2 Cuadro con Recursos de Actores
Inventario de los Recursos Políticos de los Actores que quedan en la Lista.
Con la investigación del punto anterior (punto 2) se llenan los casilleros de este diagrama.
Aquí es importante la definición del concepto “Recursos”: Artículos de valor que los individuos y organizaciones pueden gastar, ahorrar o invertir para ayudarse en la obtención de sus objetivos deseados.
En esta fase se llena una matriz que tiene los siguientes casilleros: (ver diagrama 2.7)
En el casillero de recursos se incluye: estatus, autoridad, bienes económicos, fuerza bruta, información, legitimidad y apoyo. Los bienes económicos, la fuerza y la autoridad son datos duros pues se pueden cuantificar. Los otros son datos blandos. En el gráfico o diagrama se debe indicar en la forma más precisa posible la cantidad de recursos que cada actor (del inventario) tiene.
A continuación se hace una explicación de cada uno de estos recursos:

1. Bienes económicos. Son cosas, ítems u objetos producidos por la organización, tales como comida, materias primas, productos industriales, servicios (educación, salud, electricidad, agua). Estos recursos pueden ser retenidos mediante huelgas, boicot o lockout (cierre de fábrica por voluntad de los dueños).
2. Fuerza. Incluye capacidad para conducir asesinatos, actos terroristas, guerra, acción policial, tortura, etc. Las armas de los actores se incluyen también en el análisis. También se incluye el número de personas que el actor controla para hacer uso de su fuerza (los hombres de negocios, es decir, los empresarios, tienen mucha más fuerza que lo que ellos representan por sí solos, ya que pueden comprar ejércitos y matones privados, vigilantes y grupos paramilitares).
3. Autoridad. “El derecho a hablar en nombre de otros” (poder legitimado por la ley o la costumbre). Por lo general los actores elegidos a cargos de elección popular o nombrados por la autoridad legítima tiene este tipo de recursos. Ejemplo, un ministro, obispo, un juez de la Corte Suprema o un general. La autoridad va a ser congruente con el estatus o nivel jerárquico que el actor tiene dentro del organigrama del Estado. La autoridad también se puede medir mirando las decisiones en las que el actor ha participado y en cuántas de ellas su opinión original ha prevalecido (análisis de decisiones).
4. Información. “Es la actividad que crea nuevo conocimiento”. Mientras más escasa, más valiosa. Los secretos industriales tienen mucho valor. Lo mismo ocurre con información sobre defensa y secretos estratégicos. La posesión de mecanismos para diseminar la información también es parte de este recurso, tales como la posesión de diarios, revistas, radios, TV, etc. (mucho dinero se gasta en operaciones encubiertas para ganar información... son operaciones de inteligencia).
5. Estatus. “Es la deferencia concedida a un actor debido a su posición en la escala social”. Depende de la estructura jerárquica de la sociedad. Miembros de otros grupos pueden aceptar los deseos de individuos con alto estatus social, debido a la posición que se cree que tiene en la estructura social. Usualmente, individuos de menor estatus, obedecen a individuos de mayor estatus (obedezco a un ministro que no es mi jefe porque es amigo de los directores de la empresa, que si son mis jefes, él se puede vengar si yo no satisfago sus deseos). Ejemplo: caso del garzón que me da una buena mesa, porque me confunde con Copola (el famoso director de cine).
6. Legitimidad. “El sello de aprobación de una actividad o rol por parte de la ley, la costumbre o la reputación”. A mayor legitimidad, mayor capacidad para obtener que otros cumplan mis deseos sin tener que usar otros recursos. Ejemplo, una petición de un juez de la Corte Suprema, del Papa o de la Madre Teresa, etc.
7. Apoyo. “Es un recurso que se puede guardar o ahorrar”. Se parece al crédito que uno tiene para comprar bienes sin tener que pagarlos inmediatamente (pago con crédito). El apoyo puede “comprar” apoyo político al crédito. El caso de Israel que cuenta con el apoyo de USA, o las clases altas de América Latina que cuentan con el apoyo de USA . Es una demanda hacia los recursos que posee el actor que prometió apoyo.
Ahora, con esta investigación, el actor afectado puede desarrollar un análisis para determinar qué tipo de recursos tiene el actor, que hay que ganar o vencer, y también evaluar, si estos recursos son “altos”, “medios” o “bajos” (todo esto sirve para llenar el diagrama 2.7).

II.4 El Mapeo de Actores

Esta tarea se hace utilizando gráficos parecidos a los organigramas o flujogramas. Ellos muestran cómo los actores (inventariados en el paso anterior) se relacionan con mis objetivos y resultados. Ellos muestran el grado de apoyo u oposición que estos actores tienen en relación con mis objetivos y resultados.
El mapeo es importante para el gerente público por muchas razones:
1. El administrador puede describir los canales o vías de acceso potenciales, que pueden existir para contactarse con un actor determinado y así alcanzar sus objetivos (canales de influencia). El mapa muestra la ruta (qué actores tienen acceso al actor que me interesa) que hay que seguir para llegar a fuentes de poder.
2. Puede describir las alianzas entre grupos de actores, amigos y enemigos, -da información para delinear nuevas alianzas políticas.
3. Entrega información para refinar el inventario.
4. Ayuda en el diseño de estrategias politológicas.

Hay muchas técnicas de mapeo y por lo general, ellas van de “lo general a lo específico”. Son como lentes de aumento con diferentes magnitudes (grande o macro, mediano y especializado o micro). Estas magnitudes o lentes diferentes pueden ser cambiados o adaptados a la naturaleza del problema y al nivel de especificidad deseada. Son como mapas: el grande refleja al mundo, el mediano refleja el continente y el chico refleja o representa al país. Un buen mapa nos permite ahorrar mucho tiempo cuando estamos buscando una dirección específica. De igual forma, un mapa politológico nos evita perder tiempo en actores poco poderosos o irrelevantes para nuestros objetivos.
Diagrama 2.7
Inventario de Actores relacionados con el Problema del Jefe Sindical Textil

Actor Decisiones Importantes Controladas con Anterioridad Actividades
Indirectas que
Afectan las
Decisiones Objetivos Grado
De
Influencia Grado de
Apoyo Grado de
Interés en
el Asunto Recursos
Dueño
Principal de Industria Textil (el dueño más poderoso) Decisión final sobre el contrato con el sindicato textil del año pasado 1. Trata de formar alianzas con empresarios del Partido Liberal
2. Visita al Presidente con frecuencia 1. Mantener los salarios bajos
2. Forzar al gobierno hacia la derecha Alta Ninguno. Se opone fuertemente Alto Alto: bienes
Económicos, estatus, información
Medio: legitimidad, autoridad
Bajo: fuerza
Otros dueños de Empresas Textiles 1. Pueden tener algún impacto en el dueño principal Mantener salarios bajos Baja Se oponen con fuerza Alto Medio: económicos, información, legitimidad, estatus
Bajo: autoridad, fuerza
El Equipo Gerencial de la Industria Textil Presenta la posición del dueño de la fábrica Mantener salarios bajos Mediana Se oponen con fuerza Alto Medio: bienes
Económicos, estatus, legitimidad, autoridad, información
Bajo: fuerza
Mediador del Gobierno 1. Arregla reuniones
2. Trata de obtener un acuerdo Trata de obtener una posición más alta en el gobierno Baja Apoyo moderado Alto Mediana: estatus, legitimidad, autoridad
Bajo: información, bienes económicos, fuerza
Presidente Llama al Ministro del Interior para que use las tropas (policía) 1. Negocia informalmente un acuerdo
2. Pide al Ministro del Interior que niegue permiso para demostraciones
3. Comunicación privada con el sindicato Mantenerse en el poder con la actual coalición política Alta No se sabe No se sabe Alto: estatus, legitimidad, fuerza
Mediana: bienes económicos, información
Ministro del Interior 1. Niega permiso para demostraciones
2. Da órdenes de arresto 1. Amenaza con renunciar
2. Sugiere usar las tropas para reprimir a los manifestantes 1. Mover el gobierno hacia la derecha
2. Mantener el orden Alta Se opone con fuerza Alta Alto: estatus, legitimidad, autoridad, fuerza, bienes económicos
Medio: información
Líder Sindical de la Industria Textil 1. Decisión final en el contrato con los dueños
2. Puede llamar a huelgas y demostraciones 1. Presenta la política del sindicato
2. Se comunica con el Presidente
3. Hace nuevas alianzas
4. Abre comunicaciones con el Presidente 1. 8% de aumento salarial
2. Día laboral de 9 horas
3. Reducción de represión
De mediana a alta Fuerte apoyo Alta Medio: estatus, fuerza, legitimidad, autoridad, información
Bajo: bienes económicos.

Tipos de Mapas

a) Mapa General: Mapa del Sistema Político

En nuestro análisis, el mapa general (macro) representa o muestra la relación política de todos los grupos importantes hacia el Gobierno. En otras palabras, muestra los actores principales dentro del sistema político en el ámbito nacional (quién apoya a quién y quién se opone a quién).

b) Mapa Intermedio

Muestra el sistema de relaciones que se da con respecto a políticas específicas. El mapa muestra quiénes tienen acceso al actor principal que controla los recursos que afectan a la política en referencia.

c) El Micro Mapa

Tiene varios propósitos:
 Nuestra Posición Estratégica: Muestra el grado de apoyo u oposición que nuestra organización tiene para alcanzar sus objetivos actuales, políticas y estrategias. Éste es similar al Macro Mapa, pero en vez de colocar el Gobierno al centro del diagrama, al centro se ubica nuestra organización o agencia.
 Posición y Poder de posibles Aliados: también se pueden hacer Micro Mapas para analizar “Potenciales Aliados”; un mapa para cada actor que puede entrar en nuestra coalición. En este caso, el aliado potencial está en el centro del diagrama. De este modo, se pueden construir muchos mapas específicos, tanto como ellos sean necesarios.
 Posición y Poder de Enemigos Potenciales: también se pueden construir Mapas Específicos para analizar a nuestros enemigos (uno para cada enemigo) o potenciales enemigos.

Veamos en forma detallada cada uno de ellos:

a) Mapa General (Modelo de Ilchman/Uphoff)
(Diagrama 2.9)

Este mapa agrupa a actores que responden a temas o asuntos políticos en forma similar. Al centro del modelo está el régimen o Gobierno, es decir, el Gabinete o Poder Ejecutivo formado por políticos y burócratas que dirigen y controlan el sistema (cargos ministeriales y agencias claves, “Gabinete”). Ellos se mantienen en el poder a través del apoyo que tienen por si mismos y el apoyo que el gobierno tiene en los sectores que se encuentran a los lados del cuadro (izquierda y derecha).
El mapa refleja una relación sistémica, o sea, describe gráficamente el sistema político. Ilustra los actores y sus demandas y apoyos. Dentro de estos sectores de apoyo, los más importantes son los que se ubican arriba y abajo del Gobierno en la columna de la Combinación Central (es decir, la columna central)
Los intereses y objetivos de esta combinación, son similares a los del Gobierno. Los recursos de esta combinación son muy funcionales en establecer y mantener el régimen. Las demandas de los actores incluidos en la combinación central de centro derecha, son rápidamente satisfechos (outputs) por la caja negra que produce las políticas correspondientes. Ellos reciben la mayoría de los outputs del sistema (cargos, bienes y servicios y normas favorables). En esta combinación central están adjuntos informalmente los servidores civiles internacionales, burócratas nacionales (civiles y militares), líderes empresariales (Cámara de Comercio, Sociedad Nacional de Agricultura, líderes laborales, Central Unitaria de Trabajadores), jefes de partidos políticos (liberales y demócratas), etc.
En el diagrama 2.9 se muestra parte de la combinación central
• Combinación Central. El Banco Mundial, la USAID, líderes de sectores sociales, el Partido Liberal (derecha) y el Partido Demócrata (centro).
• Los Grupos de Apoyo. El régimen o Gobierno obtiene apoyo de ellos, porque ellos a su vez reciben un tratamiento favorable de parte del gobierno. En el gráfico 2.9 se encuentran líderes de la clase media urbana y rural, el Partido Social Cristiano renovado, el Sindicato Textil y los cafetaleros. Ellos pueden ocupar posiciones de autoridad, pero no por derecho propio, sino por benevolencia del Gobierno. Ellos reciben outputs de algunos políticos, pero no pueden participar en la formulación de políticas (no son decisores), sólo son sujetos (reciben, pero no participan en el gobierno).
• La Oposición Legal. Ellos son contrarios al gobierno, pero hacen arreglos con el régimen, o sea, juegan a la política respetando las reglas del juego. El régimen debe ser cuidadoso con ellos. Si se les antagoniza y se les frustra su accionar, se pueden desplazar hacia la oposición violenta. El objetivo del régimen es no ofenderlos, entregar algo y mantenerlos jugando de acuerdo a las reglas (Constitución y las leyes). Ellos sólo reciben outputs o resultados que logran negociar (a cambio de algo).
• Oposición Violenta. Ellos no reciben ningún output de parte del régimen. Ellos trabajan por liquidar al sistema. Si ello es necesario, a través de medios violentos. En el gráfico incluyen a grupos de extrema derecha y grupos de extrema izquierda.
• Grupos Inmovilizados. Ellos no tienen organización formal o poder alguno. Están al margen del juego político. En muchos países conforman la mayoría de la población (El familismo amoral de Banfield).
• Sectores Externos. Ellos son gobiernos extranjeros, organizaciones internacionales, corporaciones multinacionales. Estos grupos buscan apoyar o desestabilizar algunos sectores o incluso el régimen.

En resumen, este mapa entrega información útil para analizar las fuerzas de la coalición gobernante y los apoyos que actualmente tiene en el país. También permite analizar las fuerzas enemigas del gobierno. Sirve para proyectar nuevas coaliciones. El mapa es útil también para entregar información, a efecto de diseñar estrategias politológicas de nuestra organización, en sus enfrentamientos con el gobierno de turno.
DIAGRAMA 2.9
MAPA GENERAL (UPHOFF/ILCHMAN)


Tipo de Sector Sector Inmovilizado Oposición Violenta Oposición Legal Sectores de Apoyo Combinación Central Sectores de Apoyo Oposición Legal Oposición Violenta Sector
Inmovilizado
Sector externo Cuba
URSS
Frente Sandinista Nicaragüense Banco Mundial
Agencia para el desarrollo de USA
Régimen Gobierno: Gabinete, Alianza Liberal Demócrata del Salvador
Sectores sociales Campesinado rural y proletariado urbano no calificado Parte de la clase baja urbana Parte de la clase media rural y de la clase baja urbana Parte de la clase media rural, urbana y obreros especializados Parte de la clase media urbana y rural.
Parte de la clase alta Parte de la clase media rural, urbana y obreros calificados Parte de la clase media urbana Parte de la clase alta urbana y rural Campesinado rural y clase baja urbana no especializada (lumpen)
Partidos Políticos Partido Comunista Frente Farabundo Martí Partido Social Demócrata Partido Socialista Partido Social Cristiano Renovado 1. Partido Liberal
2. Partido Demócrata Partido Social Cristiano ortodoxo Partido Agrario Partido Fascista
Grupos de Interés Sindicato Textil Comunista Central Obrera Salvadoreña Sindicato Textil Democrático 1. Cámara de Comercio
2. Sociedad Agrícola
3. Sociedad de Fomento Fabril
4. Gremios Profesionales


b) El Mapa de Políticas o Situaciones Específicas
(Figura 2.10)

Estos son para políticas específicas y los actores principales dentro de estas políticas. Es decir, los actores claves que las formulan. Políticas específicas pueden ser de educación, salud, obras públicas, etc. El mapa enseña y muestra quién tiene acceso al actor principal que controla los recursos que afectan la implementación de la política en referencia. (En el ejemplo del diagrama 2.10, el actor principal es el Ministro de Finanzas). La política diagramada es la Política Presupuestaria y cómo ella afecta el presupuesto del Ministerio de Agricultura. El mapa es una especie de organigrama que muestra el acceso formal o informal que distintos actores tienen al Ministro de Finanzas. En el caso del Líder Sindical, el actor principal debe ser el dueño de la empresa textil.
En el caso del Ministro de Finanzas permite saber los canales de acceso, esto le da una idea de quién controla el proceso presupuestario y qué opciones de acceso tiene el actor afectado. Esta información es valiosísima para formular estrategias destinadas a conseguir el apoyo del actor o actores principales.

c) Mapa Microorganizacional

Este mapa pone a la organización afectada (sindicato textil), al centro de un diagrama igual al discutido en la letra a) (Ilchman y Uphoff, diagrama 2.9).
En nuestro ejemplo, la organización afectada es el Sindicato Textil. El mapa entonces mostrará el grado de apoyo que la organización tiene para sus actuales objetivos, resultados, políticas y estrategias. El mapa también tiene que mostrar las fuerzas y grupos que se oponen al sindicato textil. Mapas similares se pueden hacer para organizaciones rivales (la organización rival se pone al centro del diagrama).
Por ejemplo, el líder sindical puede poner al Partido Liberal al centro del análisis y luego, también, al Partido Demócrata y analizar las fuerzas positivas que apoyan a estos partidos; así como también las posibles fracturas que pueden darse entre ellas.
El líder sindical puede usar este mapa para determinar qué grupos o individuos, dentro del Partido Demócrata, pueden dejar al partido para hacer una nueva alianza con otros grupos políticos. El líder sindical estará en una mejor posición para luchar, si conoce más y mejor sobre la composición del centro de poder que se le opone, en este caso, el Partido Liberal.
Como ya se ha señalado, el uso más importante del micro mapeo es poner a la organización propia al centro del análisis; así se puede saber con más exactitud el grado de apoyo a los objetivos articulados por el sindicato. Si este apoyo no existe o es insuficiente, el objetivo debe ser reformulado para tratar de lograr suficiente apoyo y evitar que su estrategia sea minada desde adentro.




DIAGRAMA 2.10 (MAPA DE POLITICAS)
MAPA DE ACCESO AL MINISTRO DE FINANZAS (*) Jefe de la Asociación
De Algodoneros
Jefe de la Asociación
De Cafetaleros
Presidente Congreso








Ministro de Otros Miembros Ministro de
Agricultura del Gabinete Finanzas



Ministerios


Personal de
(*) Organización Formal Presupuesto
Relaciones Formales en el Proceso Presupuestario
Relaciones Formales fuera del Proceso Presupuestario
Relaciones Informales

En el caso del jefe sindical, éste deseará conocer su propia gente, deseará saber cuáles y cuántas son las fuerzas del pragmatismo (entrar en acuerdos con el Presidente) o si hay más conciencia de clase. ¿Hay un gran sector al cual le interesa más la solidaridad laboral que el aumento del 8%? ¿Hay otros grupos que piensan que la alianza laboral es más importante que la represión del gobierno? Si es así, los objetivos deben ser reformulados (Ejemplo de la función reiterativa). En resumen, este mapeo le permite identificar con más precisión sus fortalezas y debilidades internas.

TERCERA FASE
III. ¿Cuándo y Cómo puedo Obtener lo que Quiero?

III.5 Diseño de Estrategias

Estas son caminos alternativos para obtener lo que quiero, es decir, un puente o el cómo, que une el presente con el futuro deseado.
Lo primero que se hace es reanalizar el problema y hacer una lista de las alternativas posibles. Esto se hace con un torbellino de ideas. En el caso del Líder Sindical, se discuten 5 alternativas posibles:

1. Confrontación Directa. Siguen las demostraciones, ataques de prensa y huelgas.
2. Confrontación simbólica. Se moderan las cosas; se eliminan las demostraciones y huelgas, pero se continúa sólo con los ataques de prensa, radio y TV.
3. Volar Bajo (Low Profile). Se paran todas las confrontaciones, pero no se toman acciones conciliatorias o positivas al Gobierno.
4. Coalición Simbólica. Se le aplauden las acciones al gobierno y se trata que los líderes del Partido Liberal tengan más participación en la solución del conflicto y así puedan obtener crédito por solucionar el conflicto.
5. Colaboración Directa. Se le da fuerte apoyo de prensa y apoyo electoral al Gobierno y también se le garantiza no más demostraciones ni huelgas. Todo esto a cambio de la aprobación de la Ley Laboral y el aumento del 8%.

III.6 Confrontación de Alternativas y Selección de la Mejor.

Esta etapa tiene que ver con el análisis de alternativas de solución viables para resolver el problema que nos aqueja. Una vez que se ha hecho el análisis de costo/beneficio de cada una de ellas, se elige la más viable, la cual será implementada en breve tiempo, puesto que los administradores públicos deben saber que esta solución, si no es implementada cuando corresponda, puede caer en la obsolescencia y quedar en el olvido.

III.7 Implementación de la Alternativa Seleccionada.

Cuando la estrategia es elegida, se prepara un plan completo o programa de acción para implementarla. Este programa (el cual es un programa completo con sus respectivas actividades, cronograma, personal responsable, resultados y presupuesto), puede comenzar con “Trial Ballons” (o globos meteorológicos), que son pequeñas pruebas piloto para ver cómo van las cosas (pequeñas propuestas que se cambian si ellas no resultan). El proyecto piloto es pequeño, pero tiene las mismas características de la estrategia adoptada.
Los proyectos piloto son para probar algunos puntos básicos de la estrategia y ver las reacciones de los actores. En base a estos experimentos se hacen ajustes y se continúa con la implementación, vale decir, la ejecución del programa estratégico adoptado.

III.8 Etapa de evaluación

Al final del período “X”, se hacen evaluaciones es decir, se determina si se alcanzaron los objetivos y si no… ¿por qué? Las evaluaciones periódicas nos permiten aprender de nuestros errores, hacer ajustes y correcciones, además de crear una memoria institucional. Se concluye indicando que la metodología no es garantía de éxito, solo promueve el pensamiento sistemático, lo que es mejor que lo que ocurre en la toma de decisiones politológicas hoy en día. Los métodos son sólo tan buenos como la calidad de la información usada y la inteligencia de las decisiones, particularmente la calidad del análisis que alguien logra hacer, antes de actuar. Los informes de evaluación se archivan con el fin de mejorar la memoria institucional. Estos informes son una retroalimentación valiosa que crea precedentes importantes que van configurando el estilo y conducta organizacional. Finalmente, ellos son cruciales para elaborar con realismo los planes futuros de la organización. De este modo, se completa el ciclo de retroalimentación y la información suministrada por los informes de evaluación son vitales para un nuevo ciclo de planificación

CAPÍTULO 3
PERFIL DE UN SECRETARIO PERMANENTE

Bukora es una ciudad de 200.000 habitantes situada en las costas del Lago Elizabeth en la República de Kasama. En la parte occidental de la ciudad, pasadas las pequeñas tiendas y los locales nocturnos que se alienan en la carretera Race Course, se encuentra una estructura de madera y cemento de cuatro pisos que es la sede del Ministerio de Salud. Una inscripción indica que el edificio fue construido en 1938, durante la administración colonial británica.

Noviembre de 1979.

El taxi se detuvo en la entrada principal del edificio del ministerio, donde tenía una entrevista con el secretario permanente, el oficial más importante dentro de la burocracia ministerial. Una vez dentro del edificio, una recepcionista que estaba detrás de una ventanilla de información, me encaminó hacia una escalera semicircular y me indicó que la oficina del secretario permanente estaba en el tercer piso. Al verme entrar en su oficina el secretario permanente George Kanana, me invitó a tomar asiento frente a él. El señor Kanana era mucho más joven de lo que había imaginado, tenía rasgos bien definidos, entre los que se destacaban los anteojos oscuros y un bigote bien arreglado. (El señor Kanana había entrado al servicio civil –carrera funcionaria- inmediatamente después de la independencia hacía trece años. El señor Kanana terminó de tomar su té matinal, y me dirigió algunas palabras amables por unos minutos. Después, luego de echar un vistazo a mi tarjeta de visita, me dijo: “este instituto de gerencia que usted representa quizá nos pueda ayudar en nuestra reforma administrativa. Usted puede darse cuenta que el sector salud está en este momento enfrentando un período de transición. El año pasado se aprobó una ley que establecía un traspaso de todos los hospitales tanto los públicos como los privados, a nuestro sistema de seguridad social denominado el ‘Central Provident Fund’ (CPF). Este traspaso nos permitirá concentrar nuestros esfuerzos en el nuevo programa de salud rural y en una serie de medidas de salud preventiva tales como: mejorar las condiciones sanitarias, llevar a cabo campañas de vacunación y mejorar el cuidado materno-infantil”.
“¿Cómo están reaccionando los empleados de los hospitales a este cambio?,” pregunté. “La situación es realmente muy compleja” ¬ me dijo. “Mire, aunque muchos de los hospitales estaban bajo la jurisdicción del ministerio, en realidad eran administrados por organizaciones misioneras cuyos miembros eran muy influyentes en la comunidad y en ciertos casos ellos mismos eran doctores. El personal del hospital negociaba las condiciones de empleo con las organizaciones misioneras y en muchos casos obtenían privilegios especiales.” Repentinamente se produjo un sonido agudo detrás de su escritorio.
Había tres teléfonos en una pequeña mesa de madera al alcance de la mano. El secretario permanente seleccionó el de color blanco y lo acercó a su oído (posteriormente supe que el rojo era el que comunicaba directamente con el ministro). “Mira ¬ dijo, usa el vehículo de salud rural y carga la gasolina a ese programa. Después veremos las cuentas..... lo importante es hacer las cosas”. El secretario permanente volvió su silla. “Los niveles de remuneraciones del CPF son comparables a los del ministerio y las asignaciones son generalmente mejores”, continuó el secretario permanente como si no hubiera habido ninguna interrupción, “sin embargo, algunos de los empleados de los hospitales urbanos han logrado concesiones especiales. Se consideran en mejor situación que los empleados del CPF”. “¿Cómo puede usted manejar la resistencia al cambio?” -le pregunté. “He iniciado nuestros esfuerzos en los distritos y ciudades de las provincias en los que los trabajadores de los hospitales ven el cambio positivo. Una vez que el sistema de hospitales esté funcionando con éxito en todas las provincias, será difícil para los trabajadores de los hospitales aquí en Bukora oponerse al cambio.”

Marzo de 1980.

Me reuní nuevamente con el secretario permanente cinco meses después, en un viaje que realicé con el fin de obtener información sobre el nuevo programa de nutrición de Kasama. En el momento que cruzaba el umbral de la oficina del secretario permanente y tres personas de mediana edad salían de ella. “Siento haberlo hecho esperar, John”, -me dijo en el momento que entrábamos en su oficina. “Esas personas son representantes de la Asamblea Nacional” (Parlamento), -me explicó, adivinando mi curiosidad. “Quieren que el ministerio lleve a cabo mejoras en los centros de salud de sus distritos.” “¿Lo va a hacer usted?”, -le pregunté. “Por supuesto”, -dijo haciendo una pausa y dejándome especular. “La Asamblea Nacional controla un fondo discrecional que puede ser usado cuando sus miembros lo deciden. El ministro ha ayudado a convencerlos para que una parte del fondo se destine a la construcción de nuevos dispensarios de salud rural y a persuadir a sus colegas en la Asamblea a que hagan lo mismo” (Posteriormente descubrí que el secretario permanente tenía fuertes relaciones informales con varios miembros claves de la Asamblea Nacional basadas en los roles que jugaron durante la lucha por la independencia).
“Por cierto”, -me aventuré, “he visto en los periódicos de la mañana que hay algunos problemas con los trabajadores de los hospitales”. “Oh! Esta gente de los hospitales me va a volver loco”, -respondió el secretario permanente haciendo un ademán con su brazo. Los problemas con los dirigentes sindicales ocupaban un quinto del tiempo de George Kanana. Mientras tanto, el ministro mantenía varias reuniones semanales con el director general del CPF, con el fin de establecer posiciones unificadas en los aspectos más importantes. En ausencia del Ministro, George fue autorizado a actuar como vocero del ministerio en las reuniones con CPF. Su planteamiento fue el siguiente:
“Mis actividades como Secretario Permanente son de cierta manera diferente de las de mi predecesor. El anterior secretario permanente de salud tenía responsabilidad global por la coordinación de las actividades del ministerio, y servía como asesor en políticas de salud del Ministro. El director de los servicios médicos tenía responsabilidad por el desarrollo del personal, supervisión y asignación de recursos entre los más de 40 hospitales, 75 centros de salud rural y 150 dispensarios en todo el país (ver cuadro 1), y el secretario permanente adjunto de administración, finanzas y personal, supervisaba todas las funciones de apoyo del ministerio. Antes de 1978, la mayoría de los hospitales y muchas clínicas tenían un importante apoyo financiero de los grupos misioneros extranjeros. Sin embargo, en 1978 la Asamblea Nacional aprobó la nueva política de salud y nutrición destinada a expandir y modernizar el sector salud. Además de la ley de traspaso de hospitales, se aprobó una ley de desarrollo social que le entregó al ministerio la responsabilidad de implementar los programas masivos de nutrición y salud. Esta nueva legislación fue acompañada de importantes cambios organizacionales dentro del ministerio. Nuestra responsabilidad por los hospitales fue completamente eliminada y el director de los servicios médicos, el Doctor Bukhara, un veterano ejecutivo con más de veinte años de experiencia, tomó la responsabilidad de los pacientes externos de los dispensarios y centros de salud, aunque sigo siendo responsable por la función global de coordinación y tengo responsabilidad por la implementación de la transferencia de hospitales y por la ley de desarrollo social. Para llevar a cabo esta función, fui transferido del Ministerio de Agricultura donde me desempeñé como secretario permanente adjunto. En aquella función fui responsable por coordinar la reorganización del ministerio con el fin de proporcionar nuevos servicios a los pequeños agricultores. Antes de desempeñarme en el Ministerio de Agricultura, serví como secretario permanente adjunto de salud”.
Como secretario permanente, George Kanana utilizaba casi la mitad de su tiempo en asuntos relacionados con la ley de desarrollo social y con su componente más prioritario, el componente nutrición. Para implementar este ambicioso programa, el señor Kanana tenía que preocuparse de que el Ministerio de Agricultura (MAG) y el Consejo Nacional de Producción (CNP) proporcionaran suficiente abastecimiento de granos básicos a los silos del gobierno para cumplir con los requerimientos del programa de almuerzos escolares administrados por el Ministerio de Educación (ME), de acuerdo con las dietas recomendadas por el departamento de nutrición del Ministerio de Salud. Estas raciones serían complementadas por vegetales cultivados en los terrenos de las escuelas con la asistencia técnica del Ministerio de Agricultura. Para coordinar el trabajo de estas instituciones, se estableció una comisión de alto nivel en desarrollo social, que incluía entre sus miembros al primer vicepresidente de la República, Ministros del Gabinete y directores generales de entes autónomos. George siempre asistía a estas reuniones y frecuentemente representaba al Ministerio de Salud. Además, se reunía cada semana con los jefes de departamento, encargados dentro del ministerio, de llevar a cabo los diversos programas establecidos por la ley. El coordinador general de la ley de desarrollo social, que trabajaba en una pequeña oficina en el Ministerio de Planificación, comentaba “es fácil trabajar con el Ministerio de Salud, debido a que la persona responsable del nivel operativo, George, tiene también el poder de decisión.” Solamente los asuntos de política general, tales como los contratos de préstamo o los acuerdos de cooperación técnica eran dejados para resolución del ministro.

Julio 1980.

La posibilidad de cooperar en un proyecto de investigación con el ministerio apareció con cierta fuerza a mediados de 1980, y por lo tanto me mantuve en comunicación frecuente con el secretario permanente durante ese período. A finales de julio, en una conversación telefónica, me pidió que fuera a su oficina para conversar acerca de la supervisión de las nuevas áreas rurales incorporadas al programa, que constituía una de sus mayores preocupaciones. Al entrar en la sala de espera, noté que el sofá y la silla no estaban, la secretaria explicó: “Se convocó a una reunión de emergencia y el secretario permanente tiene numerosas personas en su oficina, pero finalizará pronto.”
La puerta de la oficina del secretario permanente se abrió de repente y varias personas empezaron a llenar la sala de espera formando grupos de dos o tres. Reconocí a algunos funcionarios superiores del Ministerio de Salud y después supe que las caras desconocidas, eran funcionarios de otras agencias del gobierno. George fue el último en aparecer. Se acercó a mí y me dijo “adelante John”. Cuando entré a la oficina, vi que el Doctor Harold Ulinga, Ministro de Planificación, estaba sentado en una silla cerca del escritorio del secretario permanente. “Harold y yo todavía necesitamos aclarar un asunto. Tomará solamente un minuto”. El secretario permanente se acomodó en su escritorio y tomó el teléfono rojo. La conversación con el Ministro fue breve. Abarcó la negociación de un préstamo importante para nutrición de parte de una agencia internacional, así como la posición del ministerio sobre ciertos “requisitos” que la agencia exigía para desembolsar el préstamo. La fecha límite para el cumplimiento de los “requisitos”, estaba fijada en menos de tres semanas más. Se produjo una pausa mientras George respondía a las preguntas del Ministro. “Bueno, está el tema del sistema de información que quieren que instalemos” dijo con un cierto grado de tensión. “Ya he perdido mi paciencia en este tema.” Hizo una pausa escuchando la voz al otro lado de la línea y murmurando su asentimiento. Colgó el teléfono, se dirigió al Doctor Ulinga y dijo: “lo veré mañana a las ocho Harold.” Cuando el Doctor Ulinga salió, George se dirigió a mí y dijo: “Los fines de semana visito dispensarios de salud en diferentes partes del país.... He encontrado que aunque los problemas difieren de un lugar a otro, hay un problema que persiste y es la falta de coordinación entre los diversos programas de salud al nivel del campo. Los programas independientes tienen una cierta ventaja aquí en el nivel central, ya que pueden utilizar el “expertise” especializado disponible, pero se produce confusión a nivel de campo, cuando hay varios supervisores técnicos haciendo visitas. Por lo tanto, decidí que era necesario tomar la estructura de supervisión vertical y horizontal.”
Hizo una pausa y me invitó a seguirlo a un pizarrón situado en la muralla opuesta a su escritorio, a un lado de la entrada de su oficina, en el mencionado pizarrón había dibujados algunos organigramas en tiza amarilla. El secretario permanente continuó:
“Acabamos de establecer el puesto de director de operaciones en el campo a nivel nacional, opuesto al director de los servicios médicos. Tiene un equipo de cinco especialistas, cada uno de ellos en los programas más importantes tales como tuberculosis y malaria. Aquí abajo en el nivel provincial – dijo señalando uno de los organigramas – directamente debajo el director de operaciones de campo, están los técnicos provinciales. Hay uno en cada provincia. Los técnicos provinciales dependen de los oficiales médicos provinciales que tienen su base de operaciones en los hospitales provinciales y son directamente responsables por la supervisión de todos los organismos relacionados con la salud en los distintos distritos de su provincia. Estos oficiales médicos provinciales son responsables ante el director de los servicios médicos”.
El secretario permanente hizo una pausa y me preguntó mi opinión. “Usted ya tiene un oficial médico en cada una de las provincias”, dije. “No estoy seguro que entiendo la relación entre los oficiales médicos provinciales y los nuevos técnicos provinciales.” “El técnico provincial será un no-profesional, que llevará a cabo solamente operaciones de campo. Informará sobre anomalías al oficial médico provincial que será responsable por verificar que esas anomalías existen”, respondió George. “¿Y si no existen?” Pregunté. “Una copia del informe de los técnicos provinciales será enviada al director de las operaciones de campo aquí en Bukora, y si no se toma acción, será puesta en conocimiento del director de los servicios médicos que puede exigir que la acción sea tomada”, explicó George. “¿Pero ante quien son responsables los técnicos provinciales?” insistí. “Ante los oficiales médicos provinciales. Pero ellos tienen otro canal de comunicación, que los oficiales médicos provinciales deben tomar en serio”. “Mire”, -dijo poniendo énfasis en su argumentación, “puede que no sea lo mejor de acuerdo con los principios de administración, pero si ponemos los técnicos provinciales bajo la autoridad directa de los oficiales médicos provinciales, lo más probable es que sean utilizados como choferes o mensajeros. Y eso es lo que hay que evitar.... tienen que salir a terreno.” Repentinamente interrumpió su argumentación y echó un vistazo a su reloj. “Tengo que ir a una conferencia de prensa. Si quiere ir al centro de la ciudad lo puedo llevar. Una vez que estuvimos dentro del automóvil le pregunté si podía asistir a la conferencia de prensa. Asintió con un movimiento de cabeza y dijo, “sí, la puede encontrar interesante.”
Después de entrar al edifico, un individuo bajo y calvo se acercó a nosotros. “John, le han presentado al Ministro?” -Me preguntó George. “No, no me lo han presentado”, aunque inmediatamente lo reconocí por las fotos que había visto de él. El Ministro era miembro de una prominente familia del grupo étnico dominante Meramba. La familia prosperó cuando expandió sus plantaciones de té después de la lucha por la independencia. El padre tenía escasa educación formal, pero se preocupó de que su hijo estudiara en una prestigiosa escuela de medicina en el Reino Unido, convirtiéndose al regreso de su internado de especialización, en uno de los mejores cirujanos de Kasama. Además de una destacada práctica médica en Bukora, fue elegido miembro de la Asamblea Nacional y nombrado Ministro en 1978 (para ser nombrado Ministro se requería ser miembro de la Asamblea Nacional). Desde su nombramiento como ministro, desarrolló una reputación por su capacidad para conseguir que una parte importante del presupuesto nacional fuera asignado a programas de salud. Y a pesar de que no tenía antecedentes como político, era uno de los miembros más poderosos del Gabinete. Las áreas de la salud pública que él consideraba de alta prioridad, tales como nutrición, invariablemente se transformaban en políticas nacionales. Por otra parte, la implementación de las políticas quedaba en manos del secretario permanente.
Repentinamente la sala fue iluminada con las luces de los estudios de televisión y las videograbadoras comenzaron a vibrar. El Ministro de Salud aclaró su garganta y comenzó a hablar acerca de una conferencia internacional sobre nutrición que era patrocinada por el ministerio y tendría lugar en dos semanas más.
“La conferencia destacará la necesidad que tienen los países en desarrollo de establecer políticas de nutrición y erradicar o controlar la malnutrición, y haciendo esto estimularán a los gobiernos del continente, no solamente a poner en práctica, en la medida que sea posible, aquellas medidas recomendadas en la conferencia. Pero al mismo tiempo, la coordinación requerida entre todos nuestros países, constituirá la absoluta garantía que llevará al éxito que todos esperamos se alcance”.

AGOSTO 1980.

No pude llegar a Kasama a tiempo para la iniciación de la Conferencia Internacional sobre Nutrición. Llegué al hotel desde el aeropuerto cuando la sesión de la mañana del segundo día estaba finalizando. Durante el almuerzo, me informé de que había tenido lugar un importante debate, entre aquellos que insistían en que las políticas nacionales deberían orientarse hacia el aumento de la oferta de alimentos altos en proteínas, y aquellos que argumentaban que la prioridad debería darse al aumento del consumo de las calorías entre las familias de bajos ingresos.
El último día de la conferencia fue dedicado a la discusión de políticas de nutrición y comenzó con una intervención del Ministro de Salud. A continuación George describió el proceso de implementación. Con la ayuda de un proyector de diapositivas, dio a conocer a los asistentes a la Conferencia la estructura multiinstitucional que se había establecido para implementar la ley de desarrollo social y resumió los logros alcanzados hasta la fecha. Concluyó diciendo:
“¿Cómo explicarles el hecho que el programa de desarrollo social no es simplemente un sencillo esquema de nutrición, salud o educación, sino que un programa de desarrollo integral para mejorar las condiciones de los grupos marginales que necesitan ser incorporados en el desarrollo nacional? El programa integral de desarrollo social define sub-áreas que indican una serie de políticas específicas como la expansión de los servicios de cobertura, mejorar la disponibilidad de alimentos orientándolos hacia una mejor distribución, orientación y productividad de la tierra; incrementar la producción, proporcionar mejor transporte, almacenamiento y disponibilidad de alimentos; una política orientada a una industrialización más rápida, almacenando los alimentos a fin de establecer precios estables y evitar fluctuaciones debidas a cambios en la oferta; y finalmente, una política que debe incorporar activamente a la comunidad y hacerla más consciente del proceso de desarrollo. En lo que se ha dicho, se parte del supuesto que el programa de desarrollo social debe ser convertido en un instrumento de desarrollo en el que el gran objetivo sea el hombre, su dignidad, sus derechos y su libertad”.
Después de los aplausos que siguieron, se ofreció la palabra para una discusión general. Durante dos horas, los participantes discutieron acerca de las ventajas relativas de los diferentes enfoques o programas tales como: alimentación y saneamiento. Algunos enfatizaron la necesidad de la participación de la comunidad, mientras otros hablaron de la importancia de determinar aquellas dietas que condujeran a una más eficiente conversión de la proteína. Estuve observando como George se impacientaba y cuando tomó el micrófono en la mesa de los oradores, parecía perturbado.
“Nos hemos alejado del tema de la conferencia. Me gustaría recordarles que no estamos aquí para evaluar el programa de nutrición de Kasama, sino para llegar a algunas recomendaciones concretas de cómo aumentar el consumo de calorías y proteínas en el continente. Esta es la razón por la que hemos invitado expertos de varios países del mundo que están hoy con nosotros. Necesitamos recomendaciones concretas para resolver el problema nutricional. ¿Con qué porcentaje de calorías o proteínas deberían complementarse las dietas? ¿Hay brecha calórica o proteica? Estas preguntas no han sido contestadas”.
El impresionante silencio que se produjo en la sala fue roto finalmente por alguien que sugirió que era el momento apropiado para revisar las conclusiones a las que se había llegado hasta el momento, con el fin de ver si se podían sugerir recomendaciones específicas. Un nutricionista británico que había conocido el día anterior dijo:
“Señor secretario permanente: comprendo su impaciencia en el sentido que la discusión se ha ampliado demasiado, tal vez más allá de los términos de referencia que el título de la conferencia sugiere. En muchos aspectos ello fue inevitable. Tal vez mis colegas me perdonarán si los incluyo en esto.... Siento que tal vez lo extenso del conocimiento y la certeza de los científicos en este campo ha sido sobre enfatizado. En realidad, conocemos poco cuando se nos hacen preguntas específicas. Y tal vez nos sentimos mal por ello. Pero creo que ello es inevitable cuando se pide a un cierto número de nutricionistas discutir estos problemas y el tema se empieza a ampliar debido a que es una área de investigación que es multidisciplinaria, que prácticamente incluye todos los aspectos del comportamiento y del bienestar humano”.
Cuando me logré juntar con George después de la conferencia estaba mucho más tranquilo y aunque se sentía desilusionado del resultado, pensaba que los tres días habían sido bien utilizados.... “Creo que ésta es la primera vez que administradores de programas y académicos se juntan en un foro internacional para discutir estos temas”. Observó.
Estuve en Kasana otros dos días más pero no fue posible ver al secretario permanente de nuevo excepto por un momento en su sala de espera. Me explicó que la fecha límite para cumplir con los “requisitos” para el desembolso del préstamo de nutrición estaba prácticamente sobre ellos. Además tenían lugar nuevas protestas de los trabajadores en el último de los hospitales del ministerio que esperaba su transferencia al CPF. Finalmente el ministerio había sido alertado sobre la posibilidad de que se declara una epidemia de cólera en la Provincia del Sudeste. George se las arregló para esbozar una sonrisa. “Esta es una semana difícil” -dijo, y se dirigió a una reunión urgente en la oficina del ministro.

CUADRO 1.1
DISTRIBUCIÓN DE POBLACIÓN Y FACILIDADES DE SALUD
POR REGIONES DE SALUD: KASAMA 1978

PROVINCIAS Población % N° de Hospitales N° de Centros N° de Dispensarios
Prov. Suroeste 50 26 50 95
Prov. Sudeste 20 8 10 20
Prov. Noroeste 5 0 2 6
Prov. Noreste 15 4 8 19
Prov. Norte Centro 10 2 5 10
Total 2.000.000 100 40 75 150


1. Los hospitales proporcionan servicios médicos básicos, (medicina general, cirugía, pediatría y obstetricia) en base a pacientes internos y externos. El personal de los hospitales está conformado por médicos, enfermeras y paramédicos.
2. Los centros de salud proporcionan servicios multifacéticos – sólo para pacientes externos – tales como: Cuidado materno-infantil, nutrición, enfermedades infecto-contagiosas, planificación familiar y diagnósticos y tratamiento de enfermedades adultos y niños. El personal de los centros de salud está conformado por médicos, enfermeras y paramédicos.
3. Los dispensarios de salud proporcionan un rango limitado de servicios a pacientes externos: básicamente diagnóstico y tratamiento de enfermedades comunes, inmunización y detección de casos de malnutrición. Los dispensarios de salud tratan de canalizar aquellos pacientes que presenten problemas de salud más serios hacia los centros de salud y hospitales. El personal está conformado por enfermeras y paramédicos y a veces sólo por paramédicos.


CAPÍTULO 4

CASO DE ESTUDIO: VENDIENDO UNA IDEA IMPOPULAR EN EL SECTOR PÚBLICO: TÉCNICOS DE SALUD RURAL EN GUATEMALA.

En noviembre de 1966, mientras manejaba hacia su casa después de la última sesión del 17º Congreso Médico de Guatemala, el Dr. Alberto Vian, se sintió profundamente decepcionado. Su presentación en defensa del Programa Nacional de Asistentes Médicos Rurales (ofrecido como una solución parcial al problema de la salud rural en Guatemala), se había enfrentado con una severa oposición de los participantes en dicho congreso. Los colegas conservadores lo habían acusado de presentar un programa de corte socialista y los doctores radicales de izquierda lo acusaron de tratar de condenar a los pobres a recibir servicios médicos de segunda clase. El Dr. Vian pensó en el pasado y recordó su preocupación original sobre la falta de servicios de salud rural en su país. Estaba convencido que su programa de asistentes médicos rurales podría ayudar en resolver el problema. Sin embargo, sólo encontró oposición desde el mismo momento en que varios años atrás había propuesto la idea. ¿Por qué había habido tanta dificultad? El Dr. Vian no quería olvidarse de su idea. ¿Pero qué acciones podría tomar ahora después de esta derrota en el congreso médico guatemalteco? ¿Cómo continuar la lucha por su idea? ¿Cómo definir el problema? ¿Qué estrategias podrían considerarse para resolverlo? ¿Cómo y donde conseguir el necesario apoyo político?
El Ministerio de Salud estaba bajo la dirección del Ministro de Salud, quien era nombrado por el Presidente de la República y era del mismo partido político del presidente o un técnico independiente. Como resultado de sus relaciones con el presidente y su acceso a fondos públicos, el Ministro era normalmente el personaje más poderoso en la comunidad médica y en el proceso de determinar las políticas en salud. Entre 1963 y 1966 el Dr. Ponce, ex profesor de oftalmología de la Escuela de Medicina de la Universidad de San Carlos y congresista en la década de los 50, era el Ministro de Salud. Durante sus 4 años como ministro, introdujo la idea de hacer un diagnóstico del sector salud para determinar las necesidades en esta área. Pero su énfasis fue en las áreas urbanas. Gracias a los esfuerzos de Ponce, en 1965, una unidad de planificación de salud, se incorporó al ministerio con el fin de ayudar a coordinar los programas de salud con los programas de desarrollo nacional, y mantener coordinación con otros ministerios. El Dr. Vian señaló que en la práctica, ésta unidad no funcionó como un órgano de formulación de políticas de salud. Este fenómeno se dio durante el resto de los años 60, señalando que:
“La política de salud no fue hecha en base a un programa global de salud, sino que como resultado de presiones políticas, o a iniciativa del Ministro de salud o como consecuencia de individuos interesados en ésta área.” Los alcaldes tenían fondos limitados para implantar programas locales de salud, pero frecuentemente le pedían al gobierno central y al ministerio de salud que diera algunos servicios especiales en sus ciudades a cambio de apoyo político. (Ver diagrama 1.1, que incluye una tabla parcial de las organizaciones gubernamentales). Un profesor de la escuela de medicina o un doctor con reputación, podía sugerir ideas al ministro y si a este le gustaban las ideas, por lo general era capaz de persuadir al Presidente para que las aprobara y financiara a través del presupuesto nacional o donantes extranjeros (vea diagrama 1.2 y 1.3, para una descripción del financiamiento internacional y del proceso de aprobación de créditos). Por lo tanto, si esto ocurría, la idea podía ser implementada. Adicionalmente, la escuela de medicina podía independientemente implementar ideas, especialmente programas relacionados con el entrenamiento de personal y la investigación médica. Si el Decano y el Consejo de la Facultad gustaban de una idea, y podían encontrar fondos dentro de su propio presupuesto, o a través de la Asociación de Escuelas Centroamericanas de Medicina, el proyecto también se podía implementar.

GESTACIÓN DE LA IDEA DE ASISTENTES MÉDICOS (1963-1969)

Experiencia inicial del Dr. Vian en la idea de los apoyos rurales.
Entre septiembre de 1963 y agosto de 1964 el Dr. Vian, profesor de la Universidad de San Carlos, fue nombrado en la escuela de medicina de la Universidad de Duke, como profesor visitante. El conoció la Universidad cuando entre 1950 y 1953 hizo estudios de postgrado en la misma. Cuando retornó a Duke en 1963, conoció al Dr. Leny, Decano para estudios de pregrado, y descubrió que tenía intereses comunes con el Dr. Leny, particularmente en lo que respecta a mejorar la educación médica en países en desarrollo.
En este tiempo, el Dr. Vian deseaba mejorar el curriculum de la escuela en San Carlos. El Dr. Leny estaba particularmente interesado en desarrollar métodos para mejorar el servicio médico en las áreas rurales.
Al final de su estadía en Duke, Vian decidió que quería ser candidato al cargo de Decano en San Carlos. Para prepararse mejor para esta elección visitó, a costo personal, escuelas de medicina en Inglaterra e Israel, esto para tener ideas con respecto al desarrollo curricular que podía proponer en su campaña electoral. Durante este viaje pasó dos semanas en Israel, observando un programa de entrenamiento de médicos asistentes para áreas rurales en África e Israel. Por primera vez se entusiasmó con la posibilidad que un programa parecido podría iniciarse en Guatemala.

Antecedentes de la Universidad de San Carlos.
Cuando Vian volvió a Guatemala, introdujo la idea de entrenar ayudantes médicos. Esta idea la discutió con sus colegas. Desde 1944 la Universidad había sido una institución autónoma del gobierno nacional y a menudo una fuerte opositora frente a las políticas del gobierno. Tenía además, el poder de introducir legislación en el Congreso. La Universidad era dirigida por un directorio, mientras que cada Facultad se manejaba con el Decano electo más representantes de los profesores, alumnos y organizaciones profesionales.
La facultad de Ciencias Medicas en la Universidad de San Carlos fue fundada en 1681 y era la única en Guatemala. Estaba dirigida por un Decano y un Directorio. El Decano tenía bastante poder en la determinación de políticas de la escuela, aunque necesitaba el apoyo del Directorio para implementarlas. Debido a que el Directorio era elegido por los mismos votos que elegían al Decano, el consejo normalmente daba al Decano su aprobación automática.
Fuera de su rol como Decano, éste representaba a Guatemala durante las reuniones anuales de la Asociación Centroamericana de Escuelas de Medicina (ACAFAM) y estaba muy estrechamente relacionado con el Colegio Médico. El Decano y profesores de la Facultad eran las figuras más influyentes dentro del colegio médico. Aunque este grupo no tenía fondos para apoyar programas, la aprobación o desaprobación de ideas y programas presentada en sus congresos anuales, tenían una influencia significativa en las opiniones sustentadas por la comunidad médica.
Por lo general (así como la Universidad en su totalidad), la escuela de medicina estaba en oposición de las ideas y políticas propuestas por el gobierno y su ministro de salud. Solamente cuando el gobierno en el poder fue del Partido Revolucionario o el de la Democracia Cristiana, hubo acuerdos entre la facultad y el gobierno sobre políticas de salud.

LA CAMPAÑA POR EL DECANATO EN 1965.

Cada 4 años, al tiempo de las elecciones nacionales, 2 profesores en la escuela de medicina hacían campaña para el cargo de Decano, presentando una plataforma con las políticas que pretendían implementar. Durante la campaña de 1965, el Dr. León, miembro de un grupo cívico aliado con el partido revolucionario y el Dr. Vian, independiente, fueron los candidatos. El tema central de la lucha electoral fue cómo dar mejor atención médica rural a Guatemala. El Dr. León proponía entrenar una cantidad mucho mayor de estudiantes a la cantidad que normalmente se entrenaba. Esto con la esperanza de que al graduarse, los nuevos médicos serían forzados a buscar trabajo en las áreas rurales, y dentro de este proceso, crear también una revolución social. Para hacer esto proponía la eliminación de los criterios de admisión y aumentar la matrícula anual de 80 a 400 estudiantes. León enfatizaba que la Universidad Latinoamericana debía producir no sólo profesionales sino también, entregar educación política y producir ciudadanos que después de graduarse pudieran contribuir a cambiar la estructura social. Durante su campaña el Dr. León fue apoyado por los miembros del partido revolucionario, los cuales posteriormente ganaron el gobierno en las elecciones de 1966.
La plataforma de Vian enfatizaba la necesidad de educación de alta calidad de un grupo pequeño no mayor a 40 alumnos por año, los que después de su graduación podían llegar a ser especialistas. Se oponía al entrenamiento de un gran número de estudiantes, señalando el deterioro en la calidad de la educación y en el hecho de que las comunidades rurales no podrían financiar un doctor o darles un ambiente socio-económico apropiado en que vivir. Sugirió sistemas alternativos para dar salud a zonas rurales. Delineó la posibilidad de dar entrenamiento a un asistente médico de nivel intermedio. Vian fue apoyado por los tradicionalistas durante la campaña y rechazado por los liberales por su tendencia elitista. Como resultado de su énfasis en educación de alta calidad para médicos y asistentes médicos, finalmente despertó la oposición de tradicionalistas y liberales a su idea de asistentes médicos. Los tradicionalistas argumentaron que estos asistentes competirían con los médicos y los liberales argumentaron que los asistentes médicos ofrecerían una medicina de segunda clase a los pobres. Como resultado de esto, Vian no empujó con fuerza la idea de asistentes médicos durante la campaña para el decanato. León ganó la elección para decano, eliminó el requisito de ingreso a la escuela de medicina y permitió que 500 estudiantes fueran admitidos por año. Reflexionando sobre la campaña el Dr. Vian indicó:
“El programa de asistentes médicos, probablemente no se habría desarrollado nunca si yo hubiera ganado la elección, porque habría concentrado todos mis esfuerzos en mejorar la educación médica. Tal como ocurrió, me vi obligado a pensar en estrategias alternativas para mejorar la salud en Guatemala. También aprendí una buena lección sobre como usar el proceso político. Yo fui muy inocente e ingenuo cuando comencé la campaña. No traté de salir para tratar de convencer suficientes grupos sobre mis ideas. Pensé que el peso de las ideas por sí mismas ganarían la elección. Nunca analicé que grupos tenían el poder y de cómo manejarlos para empujar mis objetivos.”



LAS ELECCIONES DE 1966

En mayo de 1966, Méndez, candidato del partido revolucionario ganó las elecciones presidenciales. Méndez tenía una orientación positiva hacia los campesinos y prometió mejorar la salud de las zonas rurales. El nuevo régimen fue atacado casi desde un comienzo tanto por el terrorismo de derecha, como el de izquierda, el cual escaló rápidamente. En este contexto, el nuevo gobierno encontró difícil poder implementar sus programas. Méndez nombró al Dr. Poiterun como Ministro de Salud. Este era un muy apreciado profesor de la escuela de medicina, conocido por su trabajo con la cruz roja, y con la creación de un banco de sangre. Era de conocimiento público que el nuevo ministro creía en que la excelencia en el funcionamiento de los hospitales dependía más de la calidad de los auxiliares y paramédicos que de los médicos. También era favorable a la idea de los asistentes médicos rurales.

Primer Desarrollo Técnico de la Idea.

El seminario de Noviembre de 1966

Después de las elecciones presidenciales, Vian empezó a considerar otros caminos para la posibilidad de implementar la idea de los asistentes médicos. A principios de 1966, Vian se reunió con Monsanto, Director del Instituto Guatemalteco de Administración para el Desarrollo (INAD). Monsanto estaba convencido de la importancia de entrenar asistentes médicos y rápidamente se involucró en esto, proporcionándole a Vian ayuda y escribiendo trabajos a favor de esta idea. Tanto Vian como Monsanto, consideraron que ganar el apoyo del colegio médico para la idea de los asistentes médicos era muy importante. Esperaban que el Colegio Médico haría recomendaciones al Ministro de Salud y a la Escuela de Medicina en el sentido de que debía financiarse e implementarse esta idea.
Como resultado, Vian y Monsanto, elaboraron una primera estrategia destinada a dar a conocer la idea a tantos individuos como fuera posible dentro de la comunidad médica, enfatizando así las necesidades del sector rural. Ellos pidieron al Presidente del Colegio Médico, el Dr. Herrera, fondos para realizar un taller gerencial durante octubre y noviembre de 1966. También pidieron fondos para la preparación de trabajos de investigación sobre las necesidades rurales a ser presentados en el Congreso Médico Anual de ese mismo año (noviembre). Este Congreso, patrocinado por el Colegio Médico, contó con la asistencia de la mayoría de médicos guatemaltecos. Vian y Monsanto recibieron una pequeña cantidad de dinero de parte del Colegio Médico para financiar el taller propuesto.
Bajo la dirección de Vian y Monsanto, los participantes en el taller desarrollaron un trabajo titulado “Bases para una acción conjunta en el campo de la salud rural.” Este trabajo se centró en el tema de salud y desarrollo nacional, delineó los recursos de salud existentes y su uso, y propuso bases para un plan de salud rural. También incluyó las necesidades de entrenamiento de los auxiliares de salud rural, y propuso la estructura administrativa necesaria para este programa. La conclusión y recomendación más importante de este documento fue entrenar asistentes médicos locales, para dar asistencia médica en áreas rurales. En noviembre de 1966, Vian presentó este trabajo sobre los asistentes médicos rurales al XVII Congreso Médico. Los participantes en este Congreso reaccionaron violentamente contra esta idea.


¿Qué debe hacer el Dr. Vian ahora?
Mientras el Dr. Vian manejaba hacia su casa seguía pensando más y más sobre su problema. A pesar de la reacción negativa hacia su idea, Vian sabía que él no era la única persona proponiendo personal paramédico rural en Guatemala. Ya mucho antes, en 1945, el Dr. Givón, había publicado una propuesta al respecto en la revista de “Médicos Jóvenes.” En la década de los 60, aproximadamente 25 grupos (en su mayor parte grupos misioneros extranjeros), habían desarrollado pequeños programas independientes destinados a entrenar trabajadores locales para proveer servicios médicos en sus comunidades. La preocupación del Dr. Vian con los escasos servicios médicos existentes en las áreas rurales continuaban, él estaba convencido que el programa de asistentes médicos rurales era una útil solución a este problema. Sin embargo, mientras manejaba hacia su casa, de vuelta del congreso médico, se preguntaba si había planteado y analizado bien el problema y si había adoptado el curso de acción más apropiado para resolverlo. ¿Qué debía hacer ahora?




































ANÁLISIS DEL CASO


1) Resuma los antecedentes del caso.

2) Critique la forma cómo el Dr. Vian trató de resolver el problema de salud rural en Guatemala.

3) Defina el problema que enfrenta ahora el Dr. Vian.

a) Problema de las pobres condiciones de salud en áreas rurales de Guatemala y sus efectos principales en la comunidad rural.

b) Oposición a la creación de un cuerpo de ayudantes médicos rurales.

4) Haga un análisis de las causas que determinan los problemas a y b.

5) Diseñe una estrategia y programas de acción para resolver los problemas previamente identificados.



























DIAGRAMA 1.2
DESCRIPCIONES DE DONANTES INTERNACIONALES CON INTERÉS EN EL CAMPO DE LA SALUD

AID Agencia para el Desarrollo Internacional (USA)

Propósito: Dar asistencia para el desarrollo de países aliados de los Estados Unidos.

Finanzas: Bilateral (fondos del presupuesto federal):

Actividades: Entrega de donaciones y préstamos para estimular el desarrollo. Esto (se asumía), terminaría con la pobreza y el peligro comunista.
FONDOS DE LA COMUNIDAD.

Proyecto: Contribuir al bienestar de la humanidad.

Finanzas: Donantes privados.

Actividades: Apoyo a instituciones en los Estados Unidos en los campos de salud y educación. Entrega donaciones a Escuelas para mejorar calidad de educación. Fortalece esfuerzos por desarrollar sistemas de salud regionales.
PAHO: Organización Panamericana de la Salud.

Propósito: Mejorar las condiciones de salud de los países americanos.

Actividades: En vez de dar dinero, ofrece asistencia técnica y dinámica información de interés común. Se preocupa de la capacitación de personal médico y paramédico.
FUNDACION KELLOGG

Propósito: Da donaciones para educación y otras obras de caridad.

Finanzas: Contribuciones de donantes privados.

Actividades: Opera en el Hemisferio Occidental, Australia y Europa en campos de educación, ciencia, medicina. En Guatemala dona fondos para educación médica.
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Propósito: Contribuir al desarrollo de países de bajos ingresos.

Finanzas: Contribuciones voluntarias de sus miembros (ONU)

Actividades: Asistencia técnica, suministro de equipos, desarrollo institucional de instituciones de entrenamiento. Fortalecimiento de la administración. FUNDACIÓN ROCKEFELLER.

Propósito: Mejorar el bienestar de la humanidad.

Finanzas: Donaciones privadas.

Actividades: Financia programas en las áreas de desnutrición, población, fortalecimiento de instituciones de capacitación en países en desarrollo, etc.



CAPÍTULO 5

ESTUDIO DE CASO: LA ASOCIACIÓN PARA EL DESARROLLO DE PANDORA. (PANDA)

Alternativas para el Desarrollo del Sector Privado.

Mario Remón, Presidente de PANDA, un grupo de interés de representantes de empresas y del sector privado con intereses cívicos, terminó de leer el reportaje de la primera página del periódico en un estado de sobresalto. Reportajes anteriores habían descrito al General Fernando González, Presidente de Pandora, como sumamente encolerizado y nervioso a causa de la gran convención nacional del sector privado que PANDA había auspiciado la semana anterior. González personalmente había solicitado a varios dirigentes de PANDA, tanto antes como después de la convención, una explicación y clarificación de sus objetivos. A la luz de los últimos comentarios no cabía duda sobre la naturaleza de su reacción. En un importante discurso ante la gerencia y los trabajadores de una compañía ubicada en una de las provincias rurales del país, González había atacado al grupo cuestionando sus motivos para celebrar la convención y los había acusado de estar buscando sus propios intereses particularistas.
Los miembros de PANDA de Mansaloro, la capital, y de los cabildos a lo largo del país habían, trabajado duramente por varios meses para organizar y promover lo que, esperaban, sería “una convención para estimular y organizar a los miembros del sector privado, para fortalecer a PANDA y buscar una mayor participación del sector privado en la formulación de las políticas sociales y económicas del Gobierno”.
Los oradores y presentaciones de los paneles de la convención habían sido recibidos con mayor entusiasmo de lo esperado y la participación de una audiencia de casi dos mil personas había sido activa y controvertida. La tónica de la respuesta del público había sido abrumadoramente positiva. Ahora quedaba en claro que el Presidente desaprobaba los intentos por lograr una interacción pública / privada más activa tal como había sido suscrita por la convención. Parecía probable, por las difamaciones personales lanzadas en su discurso, que mayores esfuerzos para organizarse, se traducirían en una confrontación directa con el gobierno. Empero, se habían creado tremendas expectativas en la convención de definitivamente reforzar esta acción, y los ojos de muchos estaban ahora fijados en los dirigentes y promotores de PANDA. El problema actual de Remón era qué hacer y cómo hacerlo. Es decir, lograr los objetivos de PANDA sin desatar una guerra con el gobierno.

Antecedentes.
Pandora era una república del Sudeste Asiático con aproximadamente 38 millones de habitantes. Casi el 80 por ciento de la población estaba ubicada en las tres islas principales del país, y la restante, diseminada a través de las otras 180 islas menores que conformaban el mismo. Mansaloro, la capital, tenía una población de unos 6,5 millones y abarcaba un tercio de la población urbana. Aproximadamente, el 75 por ciento de la población tenía menos de 25 años de edad y la tasa de crecimiento era del 3,2 por ciento por año. Más del 60 por ciento de la población era rural. La agricultura constituía la base de la economía a pesar de esfuerzos recientes para su industrialización. Las principales fuentes de moneda extranjera eran el azúcar, los plátanos, el arroz y productos de la madera. Estas cosechas también constituían el 35 por ciento del producto nacional bruto. Aún cuando el país tenía PIB per cápita de US$ 560, la distribución del ingreso era inequitativo, con un 50 por ciento del tramo inferior de la población recibiendo aproximadamente $90 dólares al año. El pequeño tramo superior y la clase media, estaban dominados por familias pudientes de agricultores que ejercían una autoridad paternalista sobre las numerosas clases de campesinos e inquilinos.
Aunque el crecimiento económico había sido bueno, con un promedio de 5,8 por ciento entre 1971 y 1976, un devastador tifón había azotado a Mansaloro en 1976. Se había perdido 20.000 vidas y más de 150.000 familias habían perdido sus viviendas. La industria y el comercio de Mansaloro se habían visto seriamente afectados y más de 100.000 personas habían perdido sus trabajos. La reconstrucción gubernamental se había dirigido primordialmente a restablecer la base económica del país con sólo una atención marginal hacia el desarrollo social. Por lo tanto, las mejoras e inversión de capital en educación, salud y condiciones generales de vida, dependían en gran medida de las donaciones de agencias internacionales y privadas.

Características Políticas y Sociales.
La estructura social y política de Pandora era el resultado de diferencias regionales causadas por la separación física de grupos de diferentes islas y de la influencia de ocupaciones sucesivas de los poderes coloniales. Se hablaban tres lenguas principales, además de unos dieciocho dialectos nativos. Aunque el regionalismo había ocasionado serios problemas a los grupos gobernantes anteriores, el crecimiento de Mansaloro como centro económico y político de la nación (desde su independencia al término de la ocupación japonesa en 1946), había disminuido tales dificultades. La integración se había visto aún más acrecentada por la llegada de las comunicaciones modernas y a través de la creciente supremacía de la máquina política del Presidente González, un poco antes de su victoria electoral en 1956. Desde 1954 el partido Renovación de González había prácticamente barrido en todas las elecciones y dominaba completamente la política de la República.
El liderazgo de González era fuerte, centralizado y respaldado por su partido Renovación y por los leales militares. Aunque existía una adhesión formal a la Constitución, las ramas Legislativa y Judicial del Gobierno, tenían poderes que más bien complementaban, en lugar de competir con aquellos del jefe ejecutivo. Como jefe del ejecutivo, González presidía el aparataje administrativo, las fuerzas armadas y contaba con considerables poderes legislativos. Podía designar y sacar a todos los ministros y directores de agencias autónomas, disolver el Congreso y llamar a nuevas elecciones. Podía introducir nueva legislación al Congreso y era responsable de la preparación y aprobación del presupuesto. No se utilizaban auditorias por parte del Congreso para justificar los gastos de la Rama Ejecutiva. En las palabras de un observador:
“Las relaciones políticas del actual líder están primariamente basadas en relaciones personales cara a cara, no en roles funcionales o institucionales. Los estatutos civiles que gobiernan a los funcionarios públicos no existen como tales. Estas personas están en una situación precaria de dependencia ante el Poder Ejecutivo, que les podría costar su puesto en cualquier momento. La lealtad y el servilismo son recompensados con movimientos hacia arriba por la siempre ascendente escala de riquezas y poder. La rebelión es castigada con crueldad y de inmediato, comúnmente por medio del despido y humillación del empleado. Con respecto a grupos de oposición, González ha demostrado respeto y otorgado libertades cuando no representan amenazas graves a su poder o al status quo. El Presidente es el único con autoridad para otorgar ciertos permisos, para conceder privilegios de importaciones libres de impuesto a un oficial de ejército, o para conceder licencia a un nuevo negocio. Trabaja duro todo el tiempo y se ha hecho indispensable para el funcionamiento del gobierno y del partido Renovación Nacional (NRP).”

Las represalias contra la oposición política no estaban limitadas a la pérdida de privilegios económicos. Algunos opositores habían sido encarcelados o impedidos de abandonar el país bajo cargos de evasión de impuestos o difamación; unos pocos habían sido asesinados o habían “desaparecido”, mientras que otros se habían ido al exilio voluntario por temor a las represalias. El estado de sitio y la ley marcial se habían utilizado frecuentemente en el pasado para amordazar la oposición política. El Presidente podía invocar a ambas sin el consentimiento inmediato del Congreso.
Aunque Pandora tenía un sistema multipartidista, la oposición unida contra el partido Renovación de González nunca había logrado más del 26 por ciento de los votos desde 1956. No obstante la existencia de un esquema de representación proporcional, sólo el partido de Consolidación Institucional había logrado ganar asientos en el Congreso. González estaba constitucionalmente limitado a un solo período presidencial de seis años, pero recientemente, el Congreso había aprobado una enmienda que le permitía “postular” por otro período.
La centralización el poder en el Jefe Ejecutivo también llevaba consigo la elaboración de políticas económicas. Una serie de instituciones se habían desarrollado a través de los años para manejar la planificación principal a largo plazo así como los detalles de corto plazo de planificación de proyectos. Pero no fue hasta la era post-tifón en que estas instituciones obtuvieron impulso. Aún entonces, los fuertes mecanismos para una coordinación central no se desarrollaron efectivamente y la principal política de desarrollo continuó siendo atribuida al Presidente.

Grupos Políticos.
Pandora tenía cuatro grupos políticos principales, cada uno de ellos ocupados en lograr un liderazgo político nacional. Estos grupos eran el partido de Renovación Nacional (NRP), el partido de Consolidación Institucional (ICP), el Movimiento para la Unificación Democrática (MDU) y el Frente de Liberación Popular (PLF).
El partido de Renovación Nacional apoyaba una autoridad presidencial fuerte, administración centralizada, desarrollo económico dirigido por el gobierno y una poderosa fuerza militar. En sus comienzos, el NRP se había aliado con la creciente clase media pro independencia, que desafiaba a las tradicionales familias de clase alta propietarias de tierras que se asociaban a los poderes coloniales (durante la fase de auto-gobierno, pre-independencia, previa a la ocupación del Japón durante la Segunda Guerra Mundial) y al partido de Consolidación Institucional. Los distritos electorales nacionales cultivados posteriormente por el liderazgo político de González, provenían de todas las clases, incluyendo una mayoría de voto campesino. El apoyo se movilizaba a través de células del partido, agrupaciones juveniles y femeninas, las fuerzas armadas y otras organizaciones públicas. La movilización se lograba parcialmente a través de un sistema de recompensas como también a través del respeto y admiración hacia el poder y autoridad de González.
Con el tiempo, el NRP había logrado mantener a sus oponentes disgregados y relativamente inefectivos, tomando los programas reformistas propuestos por terceros e incorporándolos a su propia plataforma y programa. Además de estos medios para desarmar la oposición, NRP podía señalar los avances logrados en los servicios públicos que se comparaban favorablemente al de otros países de la región.
El partido de Consolidación Institucional había tenido el poder durante la fase de auto-gobierno, pre-independencia y brevemente, luego que la independencia fuera otorgada en 1946. Era el partido más grande de oposición y tenía aproximadamente un cuarto de los asientos en el Senado y en la Cámara de Diputados. En el pasado, el ICP había apoyado los intereses tradicionales de los propietarios de tierras, y una estrecha cooperación entre la Iglesia y el Estado, menor intervención gubernamental en el sector empresarial y una estructura tributaria más regresiva. En los últimos tiempos el ICP había centrado su organización en ataques contra los programas del NRP y no en una propia plataforma detallada. No obstante la posición cuasi oficial del ICP, el partido se encontraba en un estado de deterioro y desorganización, aún al extremo que uno de sus grupos había decidido apoyar un nuevo grupo de coalición, MDU.
El Movimiento para la Unificación Democrática estaba formado por una coalición de pequeñas organizaciones que trataba de unir algunos movimientos de partidos políticos regionales con los grupos laborales más importantes de Pandora. El principal líder del MDU era el editor del principal periódico de oposición de Mansaloro y había roto sus relaciones con el ICP a causa de la dócil actitud de este último hacia González. Los dirigentes del MDU habían sido arrestados en varias ocasiones. Desde la imposición de un estado de sitio, en vísperas del tifón, el partido estaba bajo constante presión de González.
La orientación del MDU era fuertemente reformista y de centro izquierda, no obstante su principal fuente de unidad era su oposición a González. La ausencia de una afinidad ideológica había causado problemas en su organización interna, especialmente proveniente de los subgrupos más belicosos del MDU que se oponían a la postura pasiva, no violenta, adoptada por el líder supremo del partido. Estas crisis habían originado serias interrogantes acerca de la capacidad de supervivencia del MDU y debilitado su habilidad para influenciar la política. Para complicar el problema, se había acusado a algunos dirigentes del MDU de utilizar la reconstrucción para obtener ganancias personales.
El Frente de Liberación Popular era una organización guerrillera clandestina activa desde mediados de los años 60. Aunque comprometida con una orientación neo-Marxista, su mayor apoyo provenía de la minoría lingüística más importante que estaba compuesta por el 80 por ciento de la población de Malana, la más pequeña de las tres islas más importantes. Además del apoyo de Malana, el PLF obtenía el respaldo de estudiantes y jóvenes provenientes de diferentes clases sociales a través de la república. El PLF se encontraba activamente organizando células, distribuyendo literatura y atacando patrullas militares. Los objetivos del PLF era la creación de un estado socialista a través de una lenta “guerra de liberación” y la movilización de una amplia base de apoyo popular. Se creía que muchos dirigentes del PLF habían recibido entrenamiento político y militar en la Unión Soviética. Algunos observadores creían que el poder del Frente se había debilitado considerablemente a causa de exitosas operaciones militares llevadas a cabo por el Ejército y la captura de muchos guerrilleros quienes, bajo interrogatorios, habían dado innumerables nombres de miembros y colaboradores. Otros observadores opinaban que el Frente estaba silenciosamente organizando una base política más amplia.

Grupos de Presión.
Los grupos de presión más importantes que trataban de influenciar la toma de decisiones del Gobierno incluían a las Cámaras de Comercio, de Industria y de la Construcción, las Asociaciones de Productores Agrícolas, varios sindicatos de trabajadores, las fuerzas armadas y la Iglesia Católica. Los actores de los grupos de presión frecuentemente utilizaban los vínculos familiares y/o un sistema amplio de clanes.
La Cámara de la Industria: constituía un importante grupo de presión que representaba a industrias grandes y medianas de Mansaloro. Sus objetivos primordiales eran el mejoramiento sectorial y la continuidad de los intereses comerciales de sus miembros. Aunque esencialmente un país agrícola, en la década pasada, había tenido lugar una marcada expansión en áreas tales como la refinación de petróleo, los papeleros, productos químicos y metalúrgicos, industria del calzado, vestimenta y cemento. La destrucción ocasionada por el tifón había estimulado la demanda por materiales de reconstrucción al mismo tiempo que el sector industrial había estado gozando de un aumento en las exportaciones hacia los mercados regionales. Aunque considerada apolítica, la Cámara de la Industria, a través de su papel protagónico en la economía y la posición de sus miembros, podía ejercer presión en las instituciones públicas con referencia a ciertos aspectos, como ser, la necesidad de aumentar el suministro de energía eléctrica.
Cámara de Comercio: Aunque este grupo representaba el 15 por ciento de la población económicamente activa, sólo perseguía objetivos de corto plazo beneficiosos para los intereses del sector como ser tarifas de importación y control sobre el contrabando. Aunque el cabildo de la Cámara Mansaloro contaba con poder para influenciar la política, su papel era normalmente marginal.
Cámara de la Construcción: Desde el tifón, la Cámara había adquirido mayor prominencia. Su organización permanecía ineficaz y su habilidad para afectar la política económica era aún menor que la de los otros dos grupos camerales precedentes. Se había ganado una reputación de habilidad para manejar el fuerte sindicato de la construcción. Los 85.000 trabajadores anexados a este sector en Mansaloro estaban entre los mejor pagados del país. Una inquietud de la Cámara lo constituía el proyecto de un sistema de propuestas. En esta área, sus miembros competían entre numerosas firmas, en reuniones de pasillo, para lograr pequeños contratos de construcción. La firma constructora más importante del país era propiedad del Presidente González. Teniendo el Presidente el control de la toma de decisiones, la firma había prosperado enormemente desde el tifón de 1976. La firma operaba activamente en la Cámara de la Construcción y jugaba un papel de influencia aunque su representante no ocupaba ninguna posición oficial en el grupo.
Asociaciones de Productores Agrícolas: El sector exportador agrícola estaba formado por asociaciones productoras nacionales de azúcar, plátanos, arroz y madera. Estas asociaciones tenían un fuerte interés en las políticas tributarias y a menudo estaban en desacuerdo con las decisiones del Gobierno que afectaban los precios de sus productos. No obstante sus intereses comunes, las negociaciones del grupo agrícola con el Gobierno estaban caracterizados por una falta de cohesión sectorial. Los canales comunes de comunicación sector-Gobierno se producían a través del Ministerio de Agricultura, el Banco Central y, en ocasiones, a través de contacto directo con el Presidente. Las asociaciones nacionales de productores eran más débiles y menos organizadas que los grupos. Esta debilidad era atribuida al regionalismo histórico de Pandora y la desconfianza de las organizaciones sectoriales que se generaban en este regionalismo, pero también al enorme control que sobre el sector agrícola ejercía González.
A través de este control en la elaboración de planes políticos y económicos, el Presidente González había amasado una tremenda fortuna a lo largo de sus veinticinco años en le poder. A pesar que tenía importantes posesiones en los sectores industriales y de la construcción, su real poder económico estaba en las inversiones agrícolas. Sus plantaciones azucareras eran responsables del 60 por ciento de la producción nacional. Aunque de menor tamaño, sus inversiones en el arroz y la madera eran mayores que la de cualquier otro productor individual. En resumen, González era responsable de casi el 20 por ciento de la actividad del sector económico de Pandora. La red de inversiones de González estaba representada en todas las asociaciones económicas sectoriales. No obstante su poderoso rol en el grupo, prevalecía una política informal pero deliberada mediante la cual, los gerentes del Grupo González no tenían cargo en ninguna cámara de las agrupaciones ni trataban de influir indebidamente en las políticas del sector. Se mantenía al Presidente debidamente informado de los asuntos y decisiones más importantes y sus puntos de vista sobre tales asuntos se transmitían informalmente al grupo en cuestión.
Entre los grupos de presión no empresariales, se encontraban los sindicatos de trabajadores, quienes generalmente perseguían objetivos de muy corto plazo que involucraban las condiciones de trabajo, leyes laborales y aumentos salariales. Los sindicatos no se encontraban en una posición clave para presionar la observancia de los derechos de los trabajadores. Las relaciones empleador-trabajador reflejaba en gran medida la estructura social patrón-cliente. El Gobierno permanecía activo no sólo respecto a regulación y restricción, sino también en cuanto a promoción y apadrinamiento. Una cantidad de pequeños sindicatos habían sido creados por iniciativa estatal. El MDU hizo concienzudos esfuerzos para mantener estrechos lazos con los sindicatos, y el año anterior había ayudado a los trabajadores de la construcción a organizar una huelga que obtuvo aumentos salariales.
El ejército, compuesto por 150.000 hombres, estaba estrechamente identificado con el régimen de González. El Presidente González era Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas y desempeñaba un papel muy activo en la organización y creación de políticas de los militares. La movilidad en la carrera militar estaba estrechamente ligada al tiempo de servicio, pero la lealtad hacia González, era más importante. Los oficiales antiguos y los jóvenes profesionales recibían por igual numerosas prerrogativas económicas dentro de la sociedad, lucrativos puestos gubernamentales y, dependiendo del rango, podían ejercer un considerable poder personal en una comunidad. La mayoría de los rangos menores se reclutaban en áreas rurales remotas donde las alternativas de progreso eran escasas. Muchos eran iliteratos y aunque recibían salarios muy bajos, en un principio vivían con la esperanza que podrían recibir favores económicos por lealtad y servicios prestados.
La Iglesia Católica: Cerca del 80 por ciento de la población de Pandora era católica. Desde la crisis mundial de identidad experimentada por la iglesia en los años 60, la jerarquía local de la iglesia había tratado de preocuparse más de la pobreza de las masas. Sin embargo no había sido posible para la iglesia trabajar en bloque. Algunos segmentos continuaban identificándose con los intereses tradicionales mientras que numerosos sacerdotes jóvenes, en los años recientes habían sido acusados por el Gobierno de promover la organización subversiva y de cooperar con la guerrilla.

La Asociación de Desarrollo de Pandora. (PANDA)

Evolución.
PANDA fue creada en 1963 por trece hombres de negocios, jóvenes que recién emergían y se convertían en empresarios de compañías familiares establecidas o eran empresarios independientes de empresas especulativas. Aunque representaban algunos de los más grandes intereses industriales y bancarios de Mansaloro, existió desde el principio una política deliberada de agrupar a miembros provenientes de un sector privado más amplio presidiendo de brazos familiares o de clanes. Aunque estos hombres eran ocasionalmente rivales comerciales, estaban de acuerdo, sin embargo, que los dirigentes del sector privado no participan lo suficiente en acciones civiles para el desarrollo global del país. Ellos percibían la necesidad de una institución no gubernamental para defender el sistema de empresa privada contra su vulnerabilidad en aumento, demostrado por las tomas comunistas de Indo China y el crecimiento de los grupos guerrilleros en otras partes de la región. Según las palabras de uno de sus primeros organizadores:
“Creíamos que la empresa privada podía tomar a su cargo las necesidades sociales e individuales de la comunidad, luego tuvimos que defender sus principios no sólo con palabras, sino con hechos. El sistema de empresa privada tenía el poder de supervivencia en sus manos. Existía una necesidad de unir los intereses del sector privado en una sola institución que aumentaría el espíritu de solidaridad y comprensión mutua y asumiría la responsabilidad de desempeñar un papel en la solución de problemas nacionales. Pero no queríamos desarrollar una plataforma política, deseábamos dar un ejemplo de liderazgo cívico a la comunidad.”
De acuerdo a la carta que daba a PANDA personalidad jurídica, el grupo perseguiría los siguientes objetivos:
1. Unificar los esfuerzos del sector privado para aumentar la efectividad con la que asumían la responsabilidad de participación en la solución de problemas nacionales de naturaleza socio-económica, de acuerdo con los principios democráticos y los sistemas del mundo libre.
2. Crear un espíritu de solidaridad, cooperación y comprensión mutua entre los diferentes sectores de la empresa privada, como base para manejar constructivamente los problemas presentados por la diversidad.
3. Enfatizar la contribución de la empresa privada en programas de justicia social y desarrollo económico.
4. Colaborar con el sector público hacia un mejoramiento del bienestar nacional.

Se esperaba que PANDA tuviera objetivos específicos constructores de la nación que pudieran funcionar como una organización protectora para canalizar los recursos privados hacia las necesidades de los menos privilegiados.
En 1965 contaba con sólo sesenta miembros. PANDA reclutó por medio de invitaciones e inicialmente concentrándose en atraer a los líderes del sector privado de Mansaloro, aunque también alentó la formación de cabildos independientes alejados de la capital. PANDA se financiaba por medio de contribuciones privadas y cuotas de socios variables. Los únicos trabajos pagados eran el personal de oficina y el secretario ejecutivo permanente.
La Asamblea General de PANDA constituía su autoridad máxima, pero un Consejo Ejecutivo llevaba a cabo la mayoría de toma de decisiones. Se crearon comités especiales a cargo de cada proyecto de programa con el Consejo Ejecutivo votando en ellos para tomar parte. Uno de los primeros Secretarios Ejecutivos describió “cómo utilizaban a los comités, en forma tal que facilitaran la toma de decisiones y ampliaran las oportunidades de participación y colaboración a miembros que buscaban desarrollar sus ideas.”
Además de sus propias iniciativas organizativas, las actividades anuales de PANDA, incluían la publicación de un noticiero, auspicio de artículos de prensa, espectáculos de radio y televisión, distribución de películas y panfletos. Los proyectos piloto para la comunidad incluían la construcción de escuelas rurales, puentes, parques, centros comunitarios y la iniciación de otros trabajos de desarrollo social, utilizando mano de obra de la comunidad y asistencia financiera de agencias tales como: AID, CARE y otras instituciones donantes. En 1966 PANDA contaba con comités permanentes en las siguientes áreas: Control de tráfico de Mensaloro, préstamos a estudiantes universitarios, relaciones laborales, publicidad, financiamiento y desarrollo comunal. Un comité se encargaba de la promoción para el desarrollo de un instituto regional de tecnología para Pandora. Un Comité Coordinador del Sector Privado luchaba por reunir a los presidentes de PANDA y a los grupos de cámaras para considerar los efectos para el sector privado de políticas gubernamentales específicas. Uno de los primeros directores de PANDA explicó la necesidad de tal comité en las siguientes palabras:
“Enfrentamos una legislación que incrementa las restricciones estatales y los controles sobre la empresa privada. La legislación afectó a los medicamentos, los productos agrícolas e implementos, los precios de arriendo de la tierra, y el costo de aserrería de maderas. Se decidió que la industria privada necesitaba comunicación más directa y permanente con el Gobierno a través del Comité Coordinador cuyo principal objetivo sería unificar los criterios del sector privado y formular una política general para un mayor entendimiento entre los sectores público y privado.”
Para 1972, los miembros de PANDA habían subido a 140 y algunas de sus primeras actividades se habían desarrollado en organizaciones diferentes con objetivos independientes y financiamiento externo. El financiamiento formal para proyectos piloto de desarrollo comunal a gran escala se había institucionalizado en el Instituto de Acción Comunal (PCAI). Uno de sus miembros caracterizó el papel del PCAI como sigue: “Creemos que el PCAI es una organización sin fines de lucro. Creemos que los programas establecidos por el PCAI debieran ser modelos que se puedan duplicar en otras instituciones interesadas en el desarrollo de categorías marginales que no pueden presentar las garantías normales para obtener crédito comercial.”
El PCAI fue concebido como un departamento de PANDA, pero posteriormente se lo independizó para propósitos de financiamiento externo. Las fuentes de financiamiento de PCAI incluyeron compañías privadas, bancos, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Unisted States Agency for International Devlopment, USAID), la Fundación Ford y la Fundación Rockefeller. El PCAI otorgaba préstamos de bajo interés a largo plazo para financiar la adquisición de maquinarias, herramientas y vehículos para incrementar la productividad y viabilidad de pequeñas empresas y cooperativas agrícolas, industriales y artesanales. También se otorgaban préstamos para proyectos sociales tales como sistemas portátiles de suministro de agua y generación eléctrica. En ciertos casos, se proporcionaba asistencia técnica, administrativa y de comercialización.*
Los programas educacionales de PANDA se habían desarrollado hasta formar un banco para estudiantes cuyo programa principal consistía en un fondo rotatorio para becas y/o préstamos de bajo interés para permitir estudiar a jóvenes necesitados, ya fuera en su país o en el extranjero. Existían programas secundarios para orientar los intereses estudiantiles y las facilidades universitarias hacia los campos profesionales donde hubiera mayor cantidad de vacantes en el país.
Para 1972 el Comité Coordinador del Sector Privado se había convertido en una organización independiente: La Asociación Nacional del Sector Privado (National Private Sector Association, NPSA). A través de ella se reunían grupos de trece cámaras para discutir las políticas de gobierno. Como un grupo multisectorial la NPSA presentaba un frente institucional más fuerte para encarar los intereses y conflictos del sector privado. También se esperaba que la creación de la NPSA proveyera los medios para aumentar la cohesión del sector privado. Existen varias diferencias entre PANDA y su progenie NPSA, de acuerdo a la descripción de un antiguo director de PANDA:
“Ambos grupos comparten el mismo presidente y secretario ejecutivo, ambos luchan conscientemente para evitar la politización y ambos tratan de crear un sentido de unidad del sector privado. La inquietud primordial de PANDA es mejorar la imagen cívica del sector privado y la adhesión a la filosofía social que concibe a la libre empresa como un sistema económico justo y distributivo. La NPSA no abraza tales metas sociales y cívicas. Se ocupa de los asuntos cotidianos que atañen a los conflictos intersectoriales y la interacción pública / privada. La NSPA, examina, por ejemplo, un nuevo proyecto de ley para clarificar su impacto en los diferentes sectores y minimizar los conflictos de intereses a través del diálogo intersectorial. La NPSA es un nombre, no una asociación con personalidad jurídica, base organizativa o recursos financieros propios. No está interesada en publicitar sus logros como lo está PANDA y sus reuniones se efectúan de acuerdo a las necesidades que puedan surgir. Decidimos establecer NPSA porque se hizo evidente que además de sus intereses cívicos, algunos miembros sentían la necesidad de involucrar a PANDA en análisis de políticas públicas a nivel multisectorial, lo que era posible en cámaras o asociaciones de productores agrícolas. Para lograrlo y tener una posición independiente con respecto al gobierno, se requería de un frente organizativo de instituciones más amplio y de primer nivel, de lo que era posible hacer a través del pequeño Consejo Ejecutivo de PANDA, elegido por votación con sus objetivos cívicos orientados hacia las personas.”
También existían diferencias de opinión entre PANDA y NPSA sobre que medios de interacción con el sector público debieran utilizarse. Algunos grupos objetaban lo que a veces parecía un acceso injusto a información interna sobre políticas públicas por parte de compañías conocidas por tener a figuras del sector público, como dueños o accionistas. Otros grupos más bien objetaban los métodos de procedimiento de interacción con el sector público. Algunos preferían el diálogo discreto manejado por personeros selectos del sector privado, mientras que otros grupos optaban por un grupo de acción a través de cartas o manifiestos públicos. Cuando PANDA se expandió, para incluir a NPSA, la opinión general fue que una división de tareas evolucionara naturalmente entre ambas.
En los dos años anteriores al tifón de 1976, la NPSA se mantenía relativamente activa monitoreando los conflictos privados intersectoriales y tratando de lograr una mayor interacción pública / privada a través de un diálogo permanente. En ningún momento la presencia del grupo fue tan marcada como para causar la reprobación o confrontación con los funcionarios de gobierno. Aquellos que contaban con el respeto personal y la amistad del presidente eran los que podían atraer su atención, privadamente, hacia un asunto donde la interacción a alto nivel parecía necesaria.
En ese período, PANDA mantuvo una presencia discreta principalmente porque sólo mantuvo lazos administrativos con subsidiarias y porque llevó a cabo pocas reuniones de pasillo para mejorar los servicios públicos y sociales a nivel local.* En el momento del desastre ocasionado por el tifón, la mayoría de las actividades originales de PANDA, estaban a cargo de suborganizaciones y su liderazgo empezaba a sentir la necesidad de una redefinición en cuanto a su papel organizativo y sus actividades.
Después del desastre, todos los dirigentes más importantes del sector privado se vieron muy involucrados en la organización de servicios de socorro y en resarcirse de sus propias pérdidas mercantiles. Durante los momentos inmediatos a la ocurrencia del tifón, la Cámara de la Industria, PANDA e IPSA actuaron como agentes en la movilización del socorro, recolección de fondos y distribución de alimentos, medicinas y necesidades similares. De acuerdo a un observador internacional, “los dirigentes del sector privado se reunieron y entraron en acción antes que la Cruz Roja y más eficientemente que las Fuerzas Armadas.” El mismo observador declaró:
“Después del tifón la maquinaria gubernamental de González se vio lenta e ineficiente para enfrentar la escala de esfuerzo requerido para manejar el desastre. La rapidez y eficiencia con que los recursos del sector privado fueron puestos a disposición hizo que González se apoyara fuertemente en la iniciativa y coordinación del sector privado. Integrantes del sector privado fueron incluidos en posiciones ejecutivas del más alto nivel como nunca antes en la historia contemporánea. Luego que se restauró una semblanza de orden, el gobierno de González monopolizó la mayor parte del reconocimiento por el socorro de desastre, contribuyendo a un brote de descontento entre los dirigentes del sector privado, así como a una frustración con respecto a su habilidad para actuar como una fuerza social apolítica, reconocidamente independiente. Fue también en este tiempo cuando se creó un comité ad-hoc interministerial del sector público para coordinar la planificación del desarrollo de la reconstrucción. Se marginó al sector privado de una actividad pública en la cual, estimaban, había contribuido en forma importante.”
Luego que esta básica “semblanza de orden” fue restaurada, PANDA y NPSA, atravesaron por un período de abandono organizativo, raramente encontrado y se vieron entorpecidos por falta de fondos ya que los individuos, compañías e instituciones que los sustentaban, estaban concentrados en sus propias necesidades de reconstrucción. Las organizaciones subsidiarias con financiamiento externo continuaron funcionando eficientemente.

La Convención.
La idea de una convención nacional para el sector privado evolucionó desde diferentes inquietudes: descontento en medio del frenesí de la reconstrucción pos-tifón; una necesidad de expandir la organización especialmente en áreas rurales; descontento con los programas reparadores ad-hoc de acción cívica que PCAI había ahora tomado a cargo, y un deseo de incrementar el rol del sector privado en la toma de decisiones nacionales es una forma cívica, no política.
Se decidió que la convención debería durar un solo día, ya que sería difícil prestar servicios por un período más largo y tomaría mucho tiempo a los hombres de negocios de primer nivel. Se esperaba que “La Primera Convención del Sector Privado”, como se publicitó al evento, sería el principio de un rol más activo para ellos. La convención se financiaría por medio de donaciones y una cuota de asistencia.
Luego se eligieron los temas principales de discusión por su relevancia y magnitud: planificación del desarrollo, esfuerzos de reconstrucción y relaciones laborales. A causa del tifón, el plan quinquenal de desarrollo fue revisado y se usó un nuevo enfoque para la planificación urbana. Había existido un conflicto con los trabajadores de la construcción y existía temor ante el aumento de poder y popularidad de los líderes laborales violentamente antigobierno.
La convención obtuvo una publicidad considerable, gratis y pagada en la prensa, radio y televisión. PANDA distribuyó afiches y panfletos e invitó a los participantes por teléfono, correo y telégrafo. Se invitó a los miembros del gabinete del Presidente González y a otros connotados hombres públicos a asistir a la inauguración y clausura de la convención, pero no se le solicitó a ninguno que pronunciara un discurso o integrara un panel. Algunos de los organizadores sugirieron que González, o un miembro de su familia, fuera invitado a hablar, pero su moción se vio derrotada por otros que estaban decididos a mantener la convención como un asunto del sector privado.
En los meses de planificación empezaron a ocurrir pequeñas crisis que aumentaron la expectativa del evento. Cuando se anunció el panel de relaciones laborales, los medios destacaron el hecho que un dirigente del sector privado que hablaba sin tapujos, conocido de ser muy crítico de las políticas del gobierno, sería uno de los panelistas. Muchos grupos de intereses que no estaban directamente representados en los paneles hicieron antesala para obtener representación. Entre los principales se contaban el sindicato de los trabajadores de la construcción y la agrupación de periodistas de la prensa escrita y radios que deseaban protestar por ciertas leyes de censura y urgir la aprobación de una resolución que enfatizara el derecho de los ciudadanos a la información. PANDA mantuvo su elección original de oradores.

A continuación se señalan dos de los paneles importantes de la convención, el 2 y el 3.

Panel 2: Estrategia para el Desarrollo Económico y Social en los años 70.
El panel 2 hizo declaraciones muy fuertes acerca de la corrupción en el gobierno y las políticas y prácticas tributarias ineficientes y nocivas. También argumentó a favor de un rol fuerte e independiente del sector privado con relación al Gobierno. La empresa del sector privado tenía que ser el administrador responsable de los recursos nacionales a su disposición, aceptando la intervención y regulación estatal para el bienestar del pueblo.
Las resoluciones del Panel 2 enfatizaban una reforma fiscal para promover la eficiencia y la equidad, reformas para eliminar la corrupción y el favoritismo en contratos del Gobierno, mayor preocupación para el desarrollo institucional de los sectores público y privado y una mayor contribución por parte del sector privado hacia el desarrollo de recursos humanos. Las resoluciones ponían mayor énfasis en la responsabilidad del gobierno a través de la implementación de sistemas de control, el uso de auditorias públicas sobre los gastos del Gobierno y justificaciones para los aumentos de precios de los artículos de consumo. En resumen, exigía reformas fiscales absolutas y un escrutinio público de los gastos del Gobierno González. No obstante, la recomendación central de este panel fue la de iniciar una profunda reforma administrativa, diseñada para crear y desarrollar un sistema de mérito. La idea central era avanzar de un modelo prismático-sala a un modelo weberiano.

Panel 3: Relaciones entre Negocio y Trabajo.
Existía consenso general en este panel que los empleadores olvidaban a los trabajadores y que debían hacer más y mejor para mejorar la suerte de la clase trabajadora. Se discutieron las leyes que afectaban las relaciones trabajador-empleador como también la necesidad de sindicatos más fuertes, pero razonables. También se reconoció la necesidad de tener una mayor seguridad de empleo en el trabajo estacional. La discusión se orientó en gran medida hacia el análisis del rol y responsabilidad del empleador. Para solucionar algunos de estos problemas, la comisión recomendó que el sector privado garantizara salarios decentes y proporcionados a las necesidades y que sirvieran de incentivos hacia una mayor productividad. Se señaló además, que el sector privado reconociera y respetara el derecho de los trabajadores para organizarse en sindicatos. En resumen, se proponía que el sector privado rescatara y reviviera el lado ético en que Adam Smith y tantos otros filósofos liberales siempre han insistido, como condición sine qua non, para el éxito del capitalismo.

Clausura de la Convención.
Las palabras de clausura estuvieron a cargo de H.K.Chung, un connotado economista y presidente del Banco Inter-Asiático de Desarrollo. Su discurso se centró en la responsabilidad cívica y social del hombre de negocios y en la necesidad que el sector privado jugara un papel más activo en el desarrollo nacional. Enfatizó la necesidad de un crecimiento equilibrado y de un rol independiente para el sector privado dentro del marco global de los objetivos de desarrollo del país. Concluyó diciendo:
“El país se encuentra en la necesidad de manejar sus políticas financieras, administrativas, crediticias, fiscales y productivas muy delicadamente. Pero existe preocupación y capacidad en el sector privado para enfrentar el problema de desarrollo social y económico. Las presentaciones entregadas aquí hoy día reflejan el hecho que no sería fácil encontrar en cualquier otra ciudad, tanto interés en discutir tales temas, con el fervor patriótico que ustedes están demostrando.”
No todo lo dicho durante el día fue tan optimista ni tan reforzado de un mayor rol protagónico del sector privado en la elaboración de políticas. La audiencia estaba marcadamente dividida en muchos puntos y hubo francos intercambios de palabras después de cada presentación de las comisiones que se tornaron muy acalorados en ocasiones. Un participante de la audiencia opinaba que antes que el sector privado pudiera considerar expandir su liderazgo, se deberían eliminar ciertas estructuras sociales. Otro agregó que existía poca simpatía tanto en el gobierno como en el sector privado para efectuar dicho cambio. Un hombre de negocios extranjero previno contra la idea de provocar inestabilidad a causa de cambios muy rápidos y otro resumió los eventos del día diciendo: “La idea detrás de PANDA que prevaleció, fue que los hombres de negocios, los comerciantes y los profesionales, debieran unirse a nivel nacional y debieran sugerir formas de manejar las situaciones que nos afectan. Lo que está pasando en Indochina debería ser una luz roja que nos haga despertar”.

Evaluación Posconvención.
Para el día siguiente los medios de prensa estaban ampliamente publicitando las diferentes reacciones acerca de la convención y estaban en desacuerdo acerca de sus logros. Los discursos de inauguración y clausura fueron retransmitidos varias veces. Un periódico jubilosamente declaró:
“Lo que sucedió indica que existe un sector privado con la capacidad de señalar con precisión el verdadero rumbo que el país debiera seguir. Representantes de las provincias más alejadas se encontraban presentes y una lluvia de problemas, quejas, auto recriminaciones, descontento, patriotismo y una hueste de ansiedades de carácter social cayeron sobre la enorme reunión. Sobre todo existió consenso general que un gran número de casos no estaba marchando bien en el país y que solamente mediante una acción mancomunada y concentración de esfuerzos podía asegurarse la salvación nacional.”
La mayoría de los informes acerca del evento expresaron un sentimiento general que el régimen había sido abiertamente criticado. No todos coincidían. El periódico de propiedad del gobierno defendió los planes de reconstrucción existentes y algunos de sus comentarios editoriales cuestionaron la factibilidad de participación de negocios orientados hacia las ganancias en la elaboración de políticas públicas.
Los primeros comentarios públicos del General González acerca de los logros del día demostraron un apoyo razonable. Él dijo a la prensa: “Hoy día el sector privado está más alerta que nunca y por ello los felicito.” Sin embargo, los organizadores de la convención fueron informados por fuentes privadas de su enojo por no haber sido invitado a pronunciar un discurso y por la inclusión en la comisión del trabajo de un hombre conocido, enemigo suyo. Una semana más tarde estaba calificando públicamente a los promotores de la convención como empleadores presuntuosos y rebeldes.
Una gran variedad de opiniones sobre la desaprobación del Presidente, ya habían sido comunicadas a Remón. Un colega quien nerviosamente opinaba que la convención había llevado a PANDA muy lejos hacia un protagonismo político, dijo: “No estamos preparados para esta clase de confrontación. González puede clausurar la Asociación y destruir nuestros negocios y familias. Es obvio que nos está advirtiendo de no tratar de utilizar la solidaridad creada en la reunión y lanzarla como una especie de plataforma política contra él.” Mario Remón estaba convencido que la convención había sido un éxito para PANDA. Ya existían islotes de solidaridad del sector privado antes de la convención pero nunca antes habían crecido tanto y se habían unido tan estrechamente. El grado del enojo del Presidente González no estaba claro, como tampoco sus futuras acciones. Los oponentes políticos ya habían sufrido serias represalias anteriormente.
Ahora el problema para Remón era como consolidar su organización, evitar las represalias del presidente y al mismo tiempo, contribuir al desarrollo social del país (i.e. crecimiento con equidad). Ahora era necesario analizar a fondo el problema, luego definir objetivos y finalmente, fijar una estrategia de acción.



CAPÍTULO 6

ESTUDIO DE CASO: LAS NEGOCIACIONES DEL PROYECTO BORUCA

Eran la 8 PM del 31 de marzo de 1973 y Teófilo de la Torre, Jefe de la División de Electrificación del Instituto de Electricidad Costarricense (Costarican Electrical Institute, ICE), salió de la sala de conferencias y se dirigió a su oficina. Recién había terminado de reunirse con Alex Murray, Presidente Ejecutivo del ICE y con Rodrigo Suárez, su Gerente General. Antes de que finalizara la reunión, se había solicitado a de la Torre que supervisara la formación de una comisión gubernamental especial para negociar el Proyecto Boruca, y que prepararan un plan detallado para el desarrollo de los importantes recursos hidráulicos del río Terraba para proveer de energía eléctrica a una fundición de aluminio. Hacia un año y medio, en agosto de 1971, el ICE había solicitado formalmente al Presidente de la República, José Figueres, autorización para estudiar la posibilidad de proporcionar grandes cantidades de energía eléctrica de bajo costo a la fundición. El financiamiento, construcción y operación de la fundición se estaban negociando en esos momentos con la Compañía de Aluminio de América (Aluminum Company of America, ALCOA).
ALCOA había mantenido una oficina en Costa Rica desde 1957, y por más de quince años había estado negociando con el Gobierno la explotación de los yacimientos de bauxita del país. Se habían firmado dos contratos. El primero, en 1964, había otorgado a ALCOA una concesión de 200 km2 para extraer y exportar mineral de bauxita. Negociaciones posteriores habían producido el contrato de 1970 que proveía la refinación local a polvo de aluminio de la bauxita, materia prima para la fundición del aluminio metálico. Aunque esta operación nunca se inició, hacia fines de 1972, los planes para crear en Costa Rica una industria del aluminio más sofisticada ya habían tomado forma, con el ICE y ALCOA de Costa Rica participando en las negociaciones preliminares y con estudios preliminares de factibilidad del Proyecto Boruca terminados. Alex Murray había resumido la situación de la siguiente forma:
“Se ha recomendado que el ICE tome a su cargo la organización de una comisión especial, a ser creada por decreto ejecutivo, para negociar un contrato de desarrollo industrial del aluminio con ALCOA. La concepción del proyecto Boruca está específicamente dirigida hacia el suministro de electricidad para satisfacer las necesidades de energía de una industria nacional del aluminio. No podríamos considerar a Boruca en estos momentos si ALCOA no tuviera la intensión de convertirse en nuestro cliente casi exclusivo. Sea cual fuere la escala que se decida para el proyecto, éste va a involucrar a ICE y otras varias instituciones, va a requerir de estudios acabados de factibilidad, de infraestructura básica y de servicios públicos, de un financiamiento de varios millones de dólares y de un compromiso firme de un cliente capaz de pagar la energía que producimos. Bajo ninguna circunstancia el Proyecto Boruca debe interferir con otros proyectos de menor importancia de ICE para satisfacer el crecimiento natural de demanda nacional. Sin embargo, el establecimiento de una industria de aluminio debería traer consigo enormes beneficios económicos y tecnológicos para Costa Rica.”
De la Torre empezó a anotar rápidamente sus ideas. La creación de una comisión negociadora del aluminio, bien informada, en alerta y eficiente, se veía como la pieza clave para el establecimiento exitoso del proyecto, dada la historia pretérita de negociaciones del Gobierno con otras empresas multinacionales (MNCs). ¿Cuál era la posición negociadora de Costa Rica? ¿Cuál sería el papel específico desempeñado por tal comisión? ¿Quiénes serían sus miembros? ¿Cuáles los pasos de negociación a seguir? ¿Qué estrategia general debería adoptarse?

Antecedentes de las Negociaciones.
La Propuesta Boruca.
El proyecto Boruca contemplaba la construcción de una represa hidroeléctrica con relleno de rocas en el Río Terraba, no distante del lugar donde se encontraban los yacimientos de bauxita en el valle San Isidro del General, una región ubicada a unos 135 Km. al sur de la capital de Costa Rica, San José, a lo largo de la Carretera Panamericana. La presa Boruca proporcionaría una generación anual promedio de 5 billones de kilowatt por hora para dar potencia a una fundición con una capacidad anual de producción de 300.000 toneladas. La presa crearía un lago que cubriría 197 km2 a una profundidad de cerca de 220 metros. El tiempo estimado de construcción para la fundición de aluminio era de cuatro años, mientras que el de la represa e infraestructura, era de 7 años. El costo estimado de la fundición era de US$ 417 millones, el de la planta hidroeléctrica de US$ 498 millones y el de las obras de infraestructura US$ 50 millones.
El proyecto hidro/aluminio Boruca necesitaría de un desarrollo de infraestructuras mucho mayor que el contemplado para la extracción de bauxita de 1970 y para los planes de refinación de aluminio, e incluía la reubicación de aproximadamente 700 unidades habitacionales a un costo de $ 1,8 millones. Cuarenta millas de la Carretera Panamericana y varias otras carreteras secundarias deberían quedar bajo agua y ser reemplazadas. Se deberían construir líneas de transmisión eléctrica de alta potencia y la represa misma debería estar planeada para resistir temblores grado 8 de la escala de Richter. Se esperaba que parte del financiamiento proviniera de fuentes del gobierno central y del ICE, pero la mayor parte provendría de fuentes crediticias internacionales que todavía tenían que convencerse de la viabilidad del proyecto. El programa general propuesto por ALCOA e ICE era el siguiente:

Estudio de factibilidad Enero de 1974 Enero de 1975
Negociaciones Enero de 1975 Junio de 1976
Financiamiento Enero de 1975 Enero de 1976
Diseño del proyecto Boruca Enero de 1975 Diciembre de 1976
Construcción del Proyecto Boruca Enero de 1976 Diciembre de 1981
Construcción de la planta de aluminio Enero de 1978 Diciembre de 1981
Construcción de la infraestructura Enero de 1975 Diciembre de 1981
Inicio de las operaciones Enero de 1982

La industria de Aluminio de Bauxita
Sólo en 1907, con el descubrimiento del proceso de reducción electrolítica de bajo costo, se dispuso del aluminio para uso comercial. Para 1972, la demanda de aluminio había sobrepasado al de todos los metales con la excepción del hierro y el acero. El crecimiento de la industria había sido espectacular, particularmente en los Estados Unidos, donde el suministro total desde fines de la segunda guerra mundial se había expandido a una tasa anual de 8,5 por ciento, bajando solamente a 7,9 por ciento en los años recientes. Otros países desarrollados habían mostrado patrones similares. La demanda por LDCs (países menos desarrollados), también se había expandido rápidamente y existía una estrecha relación entre el PNB y el consumo de aluminio, considerado como un índice posible de los niveles de industrialización.
La industria mundial del aluminio está controlada por aproximadamente seis grandes multinacionales norteamericanas y europeas integradas verticalmente. A principios de la década de los 70, eran responsables del 65 por ciento de la producción mundial de bauxita, 72 por ciento de la producción primaria de aluminio y del 80 por ciento de la producción mundial de alúmina. La mayoría produce sus requerimientos de bauxita y alúmina en LDCs a través de afiliadas y subsidiarias. No hay precios de lista para la bauxita o la alúmina, ya que el grueso de su transacción mundial consiste en cargamentos entre subsidiarias y elementos primarios de productores multinacionales. De acuerdo a un informe del Banco Mundial, estas compañías establecen un precio de la bauxita para su contabilidad interna, poniendo énfasis en suministros específicos de contratos de concesionarios, estructura tributaria y otras consideraciones financieras, conjuntamente con estimaciones sobre el contenido de alúmina en la bauxita, la naturaleza de las impurezas, las cantidades involucradas y las condiciones de pago. El precio de la bauxita utilizado para transacciones intercompañías, parece tener poca relación con el costo promedio estimado de producción, y es aquí donde está el gran negocio de las multinacionales. Compran materia prima a precios irrisorios y luego procesan en sus países para vender productos elaborados de alto precio.
Las condiciones de demanda y suministro de la industria del aluminio son difíciles de medir dado que varían para los metales de bauxita, alúmina y aluminio. El volumen de la producción de bauxita se puede ajustar con relativa facilidad de acuerdo con los requerimientos industriales. La demanda de mineral y alúmina está basada en la producción proyectada de aluminio que a su vez está determinada por el crecimiento estimado del PNB de los países desarrollados.
Existen yacimientos de bauxita en varios países subdesarrollados en yuxtaposición con un potencial de abundantes abastecimientos de potencia hídrica a bajo costo. Ambas condiciones – yacimientos y abastecimientos de potencia – son cruciales para la producción del aluminio que es un buen substituto para productos tales como cobre, zinc, acero, madera y plástico, lo que hace que la industria del aluminio sea de particular interés para los países que sufren de escasez de tales productos.
Los países alrededor del mundo, han tendido a otorgar generosas concesiones de bauxita a las compañías productoras de aluminio, reconociendo la necesidad constante de su capital, experiencia, tecnología y oportunidades de mercado, además del estímulo hacia la productividad industrial que las inversiones de corporaciones multinacionales inyectan, según se cree, a las pobres economías agrícolas. Los países anfitriones también esperan beneficiarse de las regalías (royalties) y pago de impuestos en valiosa moneda extranjera. Los países con yacimientos de bauxita están también conscientes que tales depósitos no son escasos y que si suben los costos de producción y los márgenes de ganancias caen por debajo de ciertos límites, las compañías pueden cambiar sus actividades de explotación o expansión a otros países y aún a aluminio que no tenga como materia prima de la bauxita.
En 1972 no existía una entidad internacional que se ocupara de ramas específicas de la producción de aluminio como ser, la extracción de bauxita. Existían entidades nacionales como la Asociación del Aluminio de los Estados Unidos y organizaciones similares en los países productores más importantes de Europa, pero no existía una organización internacional para intercambiar información o coordinar a los productores de bauxita del Tercer Mundo. Una gran parte del resentimiento del Tercer Mundo se expresaba en las Naciones Unidas, contra las prácticas de integración vertical de las MNCs percibidas como causantes del agotamiento de una materia prima no renovable en LDCs. Todo esto por medio de acuerdos de concesiones de largo plazo, anticuadas, con una participación injusta de las ganancias y lazos económicos de absurda dependencia con los países metropolitanos.

La Compañía de Aluminios de América.

ALCOA, en el momento de involucrarse en Costa Rica, era el mayor y más antiguo productor de aluminio en el mundo. Establecida en 1907, hacia 1972 controlaba cerca del 30 por ciento del mercado del aluminio en los Estados Unidos, su país de origen. Tenía un activo de más de $2 billones, renta de $1,77 billones y un ingreso neto de $100,9 millones. El retorno de su capital invertido era de 4,5 por ciento con reservas de $105,9 millones para cubrir depreciaciones y agotamientos. De acuerdo a la clasificación de la revista “Fortune”, se situaba entre las 500 corporaciones de mayor tamaño. ALCOA ocupaba el sexagésimo lugar en ventas, el trigésimo tercero en activos, el septuagésimo primero en ingresos netos y el trigésimo séptimo en el patrimonio neto de sus accionistas. Las principales operaciones de ALCOA estaban totalmente integradas y variaban desde la extracción de bauxita, a través de la producción de alúmina y productos químicos, hasta la fundición de aluminio y su elaboración. Aproximadamente el 40 por ciento de las necesidades de energía de ALCOA provenía de fuentes hidroeléctricas. La compañía producía cerca de la mitad de su propia energía y compraba el resto por medio de contratos a largo plazo.
Durante sus primeros años, ALCOA adquirió propiedades de importancia en ultramar para concentrarse posteriormente en los yacimientos y mercados nacionales. En 1956, la compañía viró nuevamente hacia los mercados internacionales y expandió sus instalaciones mineras y de operación hasta que sus compañías subsidiarias, se encontraron extrayendo bauxita en Surinam (Guayana Holandesa), Jamaica, República Dominicana, Guinea y Australia.
Operaban también en España, Marruecos, Francia, Jamaica, los Países Bajos, Australia, Noruega, México, Japón, Brasil, El Salvador, el Reino Unido y Alemania Occidental. Tales operaciones abrieron mercados externos que no podían ser abastecidos desde los Estados Unidos. Los países también ofrecían energía eléctrica a bajo costo. La mayoría de estas empresas se asociaban con inversionistas locales. La subsidiaria extranjera de mayor tamaño la constituía ALCOA de Australia de la que poseía el 51 por ciento. En 1972, su inversión no consolidada en subsidiarias extranjeras ascendía a $259.952.000.
La capacidad total mundial de aluminio primario de la compañía y sus subsidiarias era de 1.989.000 toneladas anuales, incluyendo 1.570.000 toneladas de capacidad en los Estados Unidos de la que era totalmente dueña. Las ventas se efectuaban preferentemente en los Estados Unidos y los productos elaborados eran responsables del 67 por ciento de las rentas brutas. Se planificaba una expansión en Europa, el Lejano Oriente, Australia y América Latina. Los planes de expansión no sólo se relacionaban con las condiciones de mercado del aluminio, la ubicación de los yacimientos y las fuentes de energía, sino también con la estabilidad política de los países anfitriones y la naturaleza de sus leyes tributarias y otros incentivos industriales ofrecidos.

Costa Rica.

Costa Rica, ubicada en América Central, contaba en 1973 con una población de cerca de 1,87 millones en un área territorial de 51.000 km2 (19.600 millas2). El país era una república independiente desde 1836 y gozaba de cierta fama a causa de sus instituciones democráticas, sus transferencias de poder político generalmente pacíficas y el alto grado de integración y homogeneidad de su población que era blanca en un 97 por ciento con minorías pequeñas de negros e indios.
La economía era básicamente agrícola, aunque la participación de la industria en el PNB estaba creciendo en forma constante. El café era responsable de cerca de la mitad de las divisas extranjeras, aunque el plátano, caña de azúcar, cacao, productos lácteos y crianza de ganado eran también de mucha importancia para el sector. El PNB estaba ligeramente por encima de los $1,1 billones, con la actividad agrícola contribuyendo con el 22 por ciento de ese total. En 1966 se había terminado una refinería de petróleo, que ya estaba nacionalizada, pero la actividad industrial estaba principalmente relacionada con el procesamiento de productos agrícolas. El mercado de capitales domésticos era muy limitado y los esfuerzos de industrialización se encontraban seriamente obstaculizados por falta del ahorro interno, los ticos eran fanáticos de “la pura vida” y por lo general vivían vidas epicúreas y el deporte nacional parecía ser el endeudamiento y el consumismo. La estructura productiva estaba sólo ligeramente diversificada y tenía una capacidad limitada de expansión en el corto plazo, era altamente concentrada en unos pocos ítems de exportación, los que estaban sujetos a una marcada inestabilidad a causa de los efectos climáticos en la producción y los altos y bajos de los precios internacionales de los artículos de consumo.
El país había recibido algunos incentivos manufactureros al ingresar al Mercado Común Centroamericano (Central American Common Market, CACM) en 1963, ampliando de esta forma su potencial económico. En el futuro previsible, se esperaba que la nación continuara apoyándose fuertemente en la venta de sus artículos agrícolas en el mercado exportador, para obtener las divisas extranjeras que necesitaban para sus importaciones. Se esperaba que los grandes déficits presupuestarios ocasionados por los desequilibrios comerciales, siguieran financiándose mediante préstamos externos e incentivos para atraer capital extranjero público y privado hacia el país. El país contaba con escasos recursos mineros, con la excepción de los yacimientos de bauxita descubiertos en el valle El General. Costa Rica poseía un considerable potencial hidroeléctrico en forma de ríos que caían desde las alturas que rodeaban la meseta central. Se habían construido varias plantas pequeñas pero gran parte del potencial hidroeléctrico permanecía sin tocar.
La Constitución de 1949 estaba aún vigente, y las normas democráticas para la elección de un gobierno popular representativo estaban bien establecidas. El país era frecuentemente clasificado por los analistas norteamericanos como una de las naciones políticamente más evolucionadas del Hemisferio Occidental. El detallado sistema de verificaciones y equilibrio de la Constitución, consideraba disposiciones para vetos presidenciales, interpelaciones de ministros, procedimientos de impugnaciones y limitaciones a los plazos de los cargos legislativos y ejecutivos. También otorgaba una posición independiente y separada a las instituciones autónomas de la nación.
La rama ejecutiva estaba encabezada por un Presidente asistido por dos vicepresidentes, un Gabinete de Ministros y un Consejo de Gobierno. El Presidente, elegido por cuatro años, no podía renovarse en el cargo. Sus poderes eran amplios y se fortalecían todavía más, mediante su autoridad para nombrar y destituir ministros sin la aprobación de la Asamblea Legislativa. La asamblea costarricense es unicameral y cuenta con la representación de múltiples partidos. Las ramas Legislativa, Ejecutiva y Judicial del Gobierno son independientes. A diferencia de muchas repúblicas latinoamericanas, la legislatura en Costa Rica es fuerte y efectiva.
Durante los últimos veinticinco años, el poder político había sido distribuido mediante la competencia de los partidos políticos dominantes, el Partido de Liberación Nacional (PLN) y el Partido de Unificación Nacional (PUN), una coalición formada en 1965 entre el Partido de Unión Nacional y los Republicanos Nacionales. Se consideraba al PLN de centro a izquierda, y al PUN como conservador de derecha. El PLN apoyaba fuertemente un gobierno positivista y activista en el desarrollo social y económico mientras que el PUN prefería la iniciativa individual con fuertes limitaciones al rol del gobierno. El PLN había controlado la Asamblea Legislativa desde 1953.

El Instituto de Electricidad Costarricense.

El ICE era una compañía estatal trabajando en el rubro eléctrico y de comunicaciones, propiedad del gobierno, creada por ley en 1949. Era la responsable de nacionalizar las compañías eléctricas de propiedad foránea, de la operación de los servicios eléctricos y del desarrollo de los recursos hidroeléctricos de Costa Rica. En 1963 se le agregó la responsabilidad de crear un sistema nacional de telecomunicaciones.
El total de sus rentas operacionales ascendían a $7,4 millones en 1969 y se proyectaba que alcanzaran los $61,9 millones en 1979. Su crecimiento promedio fue de 18 por ciento por año hasta 1973. Entre 1974 y 1979 se proyectaba un crecimiento similar en las inversiones en plantas. Los ingresos del ICE por concepto de operaciones, proporcionaban retornos satisfactorios por las inversiones netas en plantas en servicios, así como también un margen confortable para cubrir los intereses. La compañía había establecido un récord al financiar una porción considerable de sus importantes necesidades de capital por medio de sus recursos internos, principalmente a través de la depreciación y reinversión de sus ingresos netos. El total de sus requerimientos de $230 millones de capital para 1974 se financió en 41 por ciento, con sus ingresos retenidos más depreciación, y en 59 por ciento mediante préstamos del Banco Mundial, agencias relacionadas y bancos comerciales.
Junto con instituciones públicas, como son el Banco Central, la compañía nacional de seguros, el sistema de seguridad social y la Universidad de Costa Rica, el ICE era una organización gubernamental con un desacostumbrado grado de autonomía política y administrativa. Se señalaba algunas veces que al Presidente le faltaba control sobre las agencias autónomas aunque nombraba a sus directores. Una vez en el cargo, los directores no podían ser removidos antes del término de su período de seis años. Sólo en 1974 se aprobó una enmienda constitucional, que hacía responsable al director ejecutivo de una institución autónoma ante el Presidente.

El Contrato de ALCOA de 1964

A principios de la década de los 50, varias compañías mineras extranjeras demostraron interés en los yacimientos de bauxita de Costa Rica, pero solamente ALCOA permaneció para proseguir las conversaciones y efectuar exploraciones. ALCOA, que se había concentrado primariamente en el mercado doméstico de los Estados Unidos, estaba interesada en expandirse en el extranjero y abrió una oficina en Costa Rica. Existía un código minero para regular le explotación de recursos mineros, pero no era aplicable a yacimientos minerales de superficie como era el caso de la bauxita. En agosto de 1964, se agregó una cláusula al código que proveía los estatutos para extracciones a tajo abierto y de superficie para incluir a la bauxita. Poco tiempo después, se firmó un contrato entre el Gobierno y ALCOA, otorgando a la compañía derechos de exploración y una concesión de veinticinco años para la extracción y exportación de mineral de bauxita. La concesión era renovable por otros veinticinco años.
El área de la concesión, ubicada en el valle de San Isidro, constaba de 200 km2. Las tasas por regalías e impuestos eran pagaderas al Gobierno, y ALCOA accedió a construir un puerto en Punta Uvita y una carretera que lo conectaba al área de la mina. La segunda cláusula del contrato concedía a ALCOA 4 años de exploración, y la cláusula 21 especificaba que, si antes del término del período de exploración, ALCOA decidía refinar la bauxita en alúmina dentro del país, solicitaría al Gobierno una renegociación del contrato.
A fines del período de exploración, ALCOA solicitó una nueva ronda de negociaciones, pues había decidido que sería antieconómico embarcar mineral de bauxita debido a su bajo contenido, 33 por ciento, de óxido de bauxita. La renegociación del contrato también pareció conveniente al Presidente Trejos, cuyo partido PUN había llegado al poder en 1966, venciendo al candidato del PLN, Daniel Oduber. Se iniciaron las conversaciones entre los representantes de ALCOA, sus abogados costarricenses y el nuevo gobierno. El equipo negociador del gobierno incluía al Presidente Trejos, al Ministro de Industria y Comercio, al Director de Planificación, al Procurador General y al Director de la Oficina de Geología, Minas y Petróleo del Ministerio de Industria y Comercio.
En sus inicios, ALCOA solicitó que el actual contrato administrativo con el Ministerio de Industria y Comercio fuera reemplazado por un contrato ley. El contrato ley requería de la aprobación de dos tercios de los diputados de la Asamblea Legislativa, y de la firma del Presidente de la República. Posteriormente, a este proceso de ratificación de acuerdo con ALCOA, se convertiría en ley con una posición legal similar a la de un tratado bilateral, cuyo procedimiento lo hace difícil de abolir o enmendar, según las explicaciones sobre esta solicitud dadas por ALCOA a una subcomisión de la Asamblea:
“A fin de justificar una inversión del tamaño contemplado por este contrato, y en vista de los retornos marginales proyectados para esta inversión, ALCOA debe contar con seguridades para el futuro. En la vida normal de los negocios e inversiones de un país, los diferentes gobiernos pueden reordenar las condiciones legales de las inversiones e introducir cualquier modificación que estimen conveniente. Este es precisamente el riesgo que ALCOA quiere evitar."
Para el tiempo en que el nuevo contrato llegó a la Asamblea Legislativa en diciembre de 1968, había existido considerable preocupación acerca de su contenido. El Ministro de Industria y Comercio lo acompañó de una carta, enfatizando el interés del Presidente Trejos en la expedita aprobación del mismo y destacando las ventajas del nuevo contrato, que incluía una mayor escala de operaciones, desarrollo industrial, generación de empleos y aumento de las rentas por concepto de impuestos a la propiedad y a la renta, y aumento del desarrollo de los servicios indirectos.
El proyecto de ley se pasó a la Comisión Permanente de Gobierno y Administración para su estudio. En las varias docenas de sesiones subsiguientes, la posición de ALCOA fue sacada a la luz al igual que las opiniones de los representantes del Gobierno. Entre los entrevistados se encontraban prominentes ingenieros Costarricenses, voceros del Servicio Nacional de Electricidad del ICE, Banco Central, Instituto Nacional de Seguros, Instituto de Tierras y Colonización, Municipalidad de San Isidro y Cantón de Pérez y Zeledón.
Se solicitó un análisis de los beneficios del proyecto a la Oficina del Contralor General. Se envió a dos personeros de esta oficina en una gira por la industria de la bauxita en Jamaica, y los miembros de la Comisión y representantes de la Municipalidad de San Isidro, efectuaron otra visita. A continuación de este período de estudios, una subcomisión de la Asamblea Legislativa compuesta por tres personas, evacuó un informe de noventa y seis páginas, conteniendo una lista de recomendaciones referentes a deficiencias en el contrato que debieran ser renegociadas por el Ministro de Industria y Comercio.
La rama Ejecutiva no tomó acción con respecto a las dos principales objeciones. La primera consistía en que se recomendaba, que el Gobierno debiera llevar a cabo sus propios estudios geológicos para verificar la ubicación, calidad y extensión de las reservas costarricenses de bauxita, particularmente en el área de concesión a ALCOA. La subcomisión argumentaba que era necesario determinar si ALCOA necesitaba todas las reservas que había obtenido y también planificar los ajustes económicos en caso de agotamientos. No obstante, en opinión de la Oficina de Geología, Minas y Petróleo se señala que los análisis técnicos de ALCOA eran confiables: “Parece inconveniente suspender las conversaciones con ALCOA, porque nuestros geólogos se están preparando para iniciar el trabajo solicitado por la comisión, que involucra un lapso de varios años, durante los cuales, el país perdería cerca de $4,5 millones por año.”
La segunda recomendación de la comisión legislativa no aceptada, consistía en la contratación de expertos de alto nivel por parte del Gobierno para manejar la nueva ronda de conversaciones. Argumentaba que existían muchos aspectos de la industria e información técnica ignorados por el Gobierno y por lo tanto, éste requería de asistencia. Una vez más, el Ministerio de Industria no consideraba que tal ayuda fuese necesaria. “Esta información es difícil y onerosa de obtener y todos sabemos cuan cortos de fondos estamos. Y también existe el problema del tiempo. Estimamos que es conveniente trabajar con la información que ya poseemos.”

Principales Puntos del Contrato.

La mayoría de las observaciones fueron sometidas a renegociación y los términos suplementarios del contrato empezaron a tomar forma. Gran cantidad de los cuales estaban enfocados hacia la definición de los derechos y obligaciones de las partes, incluyendo compras de Costa Rica y del Mercado Común Centroamericano; la utilización de tarifas para servicios de apoyo tales como seguros, electricidad y agua; adquisición de tierras por parte de ALCOA en el área de la concesión, requerimientos de rehabilitación de tierras, contratación y entrenamiento de costarricenses; evaluar las tasas de impuestos y regalías, tasas pagaderas al Gobierno, a la Municipalidad y a los dueños de la propiedad; nivel de utilización de la capacidad de la planta de alúmina; plazo del contrato y condiciones de su renovación; reducción del área de concesión; construcción del puerto y de la carretera; y las transacciones monetarias y transferencias. Las conversaciones continuaban a principios de 1970. Para ponerles fin, se decidió crear una comisión especial que propondría modificaciones específicas que abarcarían todos los puntos de conflicto entre ALCOA y el Gobierno. La comisión especial estaba formada por cuatro diputados a favor de la aprobación del contrato y cuatro en contra. En sesiones cerradas, la comisión esbozó treinta y cinco reformas al contrato consideradas básicas para los intereses de Costa Rica. En la segunda semana de abril, se celebraron sesiones con abogados y representantes de ALCOA, pero sólo cuatro de las reformas específicas de la comisión fueron aceptadas.
El impacto económico de la presencia de ALCOA provocó reacciones muy numerosas y persistentes en diferentes puntos. Aparte de cuestionar los niveles de los pagos directos por concepto de impuestos y regalías y su relación con el precio de la bauxita y de la alúmina, el Gobierno deseaba asegurar nexos económicos con el resto de Costa Rica y América Central. Por ejemplo, una preocupación importante la constituyó el que ALCOA eliminara el límite de ventas de alúmina de Costa Rica fijado en 55.000 toneladas si se instalaba la fundición. ALCOA rehusó argumentando que una de las razones principales del proyecto era asegurar sus propias reservas y suministros. Existieron también considerables debates entre los negociadores del Gobierno acerca de los programas de producción relacionados con la capacidad real. Aunque ALCOA se había comprometido con una planta de una capacidad mínima, no podía comprometerse a una utilización mínima de su capacidad por año, abriendo una incertidumbre en el Gobierno sobre la cantidad de renta de la que podría disponer por concepto de impuestos a la renta y regalías.
Otro importante grupo de materias se relacionaba con el impacto social y ambiental relacionado con la presencia de ALCOA en el valle de San Isidro. ALCOA era responsable de la rehabilitación de las áreas mineras, pero no existían especificaciones para tal responsabilidad. Existía información conflictiva sobre prácticas pretéritas de la compañía y acerca de la definición de rehabilitación a los niveles agrícolas existentes antes de la explotación. Como expresó un vocero del Gobierno:
“La definición de estándares de rehabilitación, involucra análisis de los presentes niveles de productividad con referencia al uso de la tierra por tipo de cosecha”. ALCOA sostenía que las tierras eran estériles y de baja productividad. Pero además de la fertilidad del suelo, la productividad abarca muchos otros factores como ser temperatura, humedad, provisión de mercados y disponibilidad de créditos y asistencia técnica. Una parte del mejor tabaco de Costa Rica proviene del valle de San Isidro.
Aún sin el interés de ALCOA, el valle de San Isidro era considerado como de gran potencial para un desarrollo regional coordinado, y ya había atraído el financiamiento externo de agencias donantes como la USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional).
Varias instituciones, como el Ministerio de Agricultura, el Instituto de Desarrollo Municipal, el Instituto Habitacional Nacional, el Ministerio de Salud y el Instituto de Turismo, estaban ya ocupándose en mejorar los servios locales, desarrollar planes de desarrollo para expandir el crédito agrícola y promover el turismo. El gobierno local tenía planes para diversificar la producción agrícola por medio de una granja experimental, y había solicitado ayuda para instalar una refinería de azúcar. Además de su producción de tabaco y café, se consideraba al valle apto para la cría de ganado y plantaciones de árboles. El problema de la baja fertilidad del suelo bauxítico podría solucionarse mediante un incremento en el uso de fertilizantes.
El municipio contaba con 65.000 habitantes, 32.000 de los cuales vivían en el valle de San Isidro o en sus alrededores. El área ya estaba semi-urbanizada, pero se basaba en una economía agraria. Con la llegada de ALCOA, se había pronosticado un aumento en la población de al menos 10.000 personas por sobre la tasa natural de crecimiento. Se estimaba que se necesitaría un mínimo de 1.500 trabajadores solamente para construir la planta. La escasez de viviendas, colegios, facilidades recreacionales, salud, agua potable, alcantarillado y servicios eléctricos parecía inevitable, y se dudaba de la capacidad municipal para suministrar los servicios requeridos. ALCOA accedió a pagar regalías sociales especiales, ascendentes a US$ 60.000 al año a la municipalidad, para hacerse cargo de los cambios socioeconómicos esperados, pero sus funcionarios encontraron que esa era una cantidad insuficiente.


El Contrato Suplementario de 1970.

Hacia mediados de abril de 1970, el contrato suplementario había tomado una forma bastante cercana a la definitiva, responsabilizando a ALCOA de lo siguiente:
1. La construcción de una planta procesadora de alúmina con una capacidad de 400.000 toneladas por año (1,3 millones de bauxita seca), que se ampliaría a 600.000 toneladas. Las 400.000 toneladas se venderían en $26 millones aproximadamente.
2. Construcción de una planta termoeléctrica a petróleo Diesel para satisfacer las necesidades de la planta de alúmina.
3. La venta de 55.000 toneladas anuales de alúmina a Costa Rica a precios predominantes en el mercado mundial.
4. Efectuar pagos de regalías de $0,05 por tonelada métrica a propietarios de la tierra y de $0,05 a la municipalidad. Los pagos estimados por concepto de impuestos y regalías al Gobierno Central alcanzarían los $109 millones de dólares.
5. Rehabilitación de las tierras explotadas dentro de diez años bajo la supervisión del Ministerio de Agricultura, y que el criterio para tal rehabilitación se establecería en una fecha posterior. La tierra rehabilitada se podría vender a terceros dentro de un año.
6. Un préstamo de garantía al Gobierno de Costa Rica para la construcción de facilidades portuarias y una carretera de enlace.
7. Establecimiento de un fondo crediticio de $500.000 para proyectos habitacionales, dando prioridad a los empleados de ALCOA.
8. Entrenamiento de personal local para ocupar los más altos puestos a nivel gerencial dentro de diez años.

El contrato también otorgaba a ALCOA, una concesión de 120 millones de toneladas métricas de bauxita seca, con 40 toneladas adicionales mantenidas en reserva por Costa Rica durante 25 años. El contrato era automáticamente renovable por 15 años adicionales, siempre que ALCOA invirtiera o gastara $150 millones durante el primer período. Cualquiera de las partes podía poner término al contrato previo aviso con seis meses de antelación.

Áreas de Desacuerdo.

Existían cuatro áreas principales del contrato respecto de las cuales los negociadores del Gobierno no se sentían satisfechos. En el contrato de 1964, ALCOA había acordado construir un puerto y una carretera de enlace para su propio uso, pero luego se desistió argumentando que dado el bajo contenido de alúmina de la bauxita y la naturaleza marginal de la operación, sería antieconómico enfrentar el gasto extra que involucraba un puerto totalmente nuevo y su carretera. Al final, el Estado aceptó la responsabilidad de suministrar la infraestructura por medio de un crédito garantizado por ALCOA, teniendo ésta el derecho a participar en la ingeniería y construcción del proceso. Aunque la carretera y puerto estaban destinados a uso nacional, debían construirse de acuerdo a las especificaciones de ALCOA y la compañía tendría prioridad sobre su uso.
A causa de que había preocupación en la Asamblea Legislativa, en el sentido que el financiamiento de la carretera y puerto aumentaría la deuda nacional y se convertiría en un pasivo permanente, ALCOA acordó que cualquier porción de la deuda que quedara impaga a la fecha de expiración del contrato dentro de veinticinco años, sería pagada por ALCOA. Muchos diputados y grupos políticos estaban firmemente convencidos que el servicio de esta inversión en infraestructura, absorbería una porción muy grande de las rentas obtenidas de la Empresa por el Estado, y que la ubicación física de la inversión no serviría a ningún usuario que no fuera ALCOA.
Otra área importante de insatisfacción respecto del contrato lo constituía el hecho que la Comisión de Gobierno y Administración, habría preferido un contrato administrativo, pero se encontró que ésta era una exigencia no negociable para ALCOA. La comisión legislativa estimaba que el Contrato Ley era rígido y estático sin espacios para modificaciones. Los contratos ley anteriores, suscritos con compañías bananeras a principios de siglo, habían demostrado ser entorpecedores para el desarrollo social, pero ALCOA se mantuvo inexorable en su posición. Como lo señaló un funcionario de ALCOA: “Los contratos legislativos son usualmente muy difíciles de obtener. Sin embargo han constituido una práctica común en Costa Rica. La ley los contempla. Las leyes que permiten el desarrollo industrial de un país, constituyen las pautas generales para nuestro ingreso.”
Una tercera área de insatisfacción era el tope de 30 por ciento sobre el impuesto a la renta, no solamente porque era más bajo del aceptado por AL COA en otros países, sino también porque ya estaba bajo al basarse en el precio especial al que ALCOA de Costa Rica vendería a su compañía madre. La comisión también objetaba el hecho que el impuesto a la propiedad que se debía pagar por el área de la concesión, estaba basado en el precio de la tierra antes de ser comprado por ALCOA, y ni el valor de la planta industrial ni sus mejoras, así como tampoco el de los yacimientos de bauxita, habían sido incluidos en los cálculos.
Surgieron controversias adicionales a causa del derecho de ALCOA a importar equipo y maquinaria libres de impuesto por todo el período del contrato. Los acuerdos regionales estipulaban que una industria podía obtener exención total, solamente por el plazo de diez años, para no perjudicar el crecimiento competitivo de la industria local. Una vez más se argumentó que la marginalidad de la operación, no podía soportar el gasto adicional de los derechos aduaneros. Pero la compañía accedió a informar a los abastecedores centroamericanos sobre sus necesidades de importación.
Finalmente, la comisión estaba preocupada que no se hubieran incluido las medidas apropiadas para asegurar la instalación, en fecha posterior, de una planta reductora de aluminio. Varios diputados eran de la opinión que teniendo en cuenta el potencial hidroeléctrico del Río Terraba y la fuente de alúmina ya elaborada, estaba al alcance de Costa Rica, la obtención del capital necesario. Esto para instalar las facilidades de fundición y cubrir los costos de la central hidroeléctrica.

Presiones sobre el Proceso de Negociación.

El 24 de abril de 1970, en medio de demostraciones estudiantiles anti-ALCOA, en las calles adyacentes a la Asamblea Legislativa, el contrato fue ratificado por una votación de 52 contra 41, superior a los dos tercios de mayoría exigidos. Mientras la policía reprimía a los manifestantes con gas lacrimógeno, el Presidente Trejos firmaba el proyecto convirtiéndolo en ley. Las negociaciones entre ALCOA y el Gobierno de Costa Rica, en las palabras de un diputado de la Asamblea Legislativa, no empezaron ni terminaron con la firma del contrato. Las conversaciones e intercambio de correspondencia no fueron tan sólo un proceso de “compromiso y ajuste de posiciones”, sino que también constituyeron un procedimiento parlamentario y legislativo y una politización catalítica llevada a cabo por una variedad de grupos y personas.
Evolución de las Posiciones de Negociación.

Al escribir sobre los objetivos de la negociación un observador señaló:
“El Gobierno y ALCOA tienen metas diferentes. ALCOA desea obtener ganancias y una fuente continua de alúmina mientras que Costa Rica desea el crecimiento industrial. Aunque ambas partes sin duda, se ayuden mutuamente para lograr sus metas, no están igualmente equilibradas como parte de un contrato. Aun más, las dos agencias gubernamentales que dirigen las negociaciones, el Ministerio de Industria y Comercio y la Comisión de Gobierno y Administración tienen objetivos diferentes. El ministerio ve los beneficios fiscales de una industria deseable, mientras que la legislatura ve los problemas políticos y los conflictos que se desarrollarán y ve su orgullo nacional amenazado por una gran corporación internacional”.
Entre los diputados de la legislatura que se oponían al contrato existía un sentimiento que ALCOA había colocado al gobierno en una posición de “tómalo o déjalo” y que a causa de la desesperación por concluir el trato, iniciar la explotación y obtener la renta de las regalías por la bauxita, “estamos haciendo una concesión a largo plazo de un recurso no renovable bajo las condiciones inflexibles y anticuadas de un contrato ley y prometiendo hacernos cargo de infraestructura costosa que no podemos enfrentar. Siento también que simplemente carecíamos de la información suficiente par actuar.” El ex - Presidente Trejos, al revisar las posiciones abiertas a su gobierno dijo:
“La comisión deseaba las condiciones más favorables, incluyendo un acuerdo administrativo. Sin embargo, un contrato como éste no es substancialmente diferente a los millones de contratos firmados diariamente entre personas comunes para el simple intercambio de bienes o servicios. Las partes contratantes evalúan lo que van a recibir a cambio de lo que van a entregar y si firman el acuerdo, ellos suscriben el contrato, comprendiendo que el contrato ha sido negociado por mutuo acuerdo. Si esto no fuera así, no se habría negociado el contrato. Lo que se debiera revisar es si lo que el Gobierno de Costa Rica concedi, iguala lo que ALCOA prometió dar a país.”
Con respecto a las políticas de negociación de la compañía, un vocero de ALCOA dijo:
“Se trataba del primer intento de una compañía de aluminio, de hacer algo en Costa Rica y cuando se negocia un contrato como éste, uno debe hacer las cosas poco a poco, a veces debe ir en una dirección hacia la cual él realmente no desea viajar para no fallar y asegurar el beneficio mutuo. Cuando los objetivos no se enredan, se deben suavizar las asperezas de los bordes por medio del compromiso. Para hacerlo, cada uno debe conocer cuales son los límites absolutos de la otra parte. Hemos encontrado a los costarricenses dispuestos a cooperar y bien informados. Es sumamente peligroso negociar con alguien que no sabe de qué se está hablando, ya que puede formular exigencias poco prácticas que no se pueden satisfacer. Naturalmente tenemos que mantener cierta información dentro de la compañía para no debilitar nuestra ventaja competitiva. Estamos en los negocios para obtener todas las ventajas económicas razonablemente posibles. Los nuevos procesos, los datos de costo y otra información clave para la toma de decisiones, no se pueden divulgar en forma inoportuna.”

Las Demostraciones Estudiantiles.

Los debates sobre el contrato ALCOA, se habían convertido en un asunto político durante los meses de campaña previos a las elecciones presidenciales que se llevaron a cabo en febrero de 1970, y que fueron ganadas por el candidato del PLN José Figueres. Aunque no hubo oposición al ingreso de ALCOA, el debate se centró en las condiciones del contrato - esta controversia se puso algunas veces al rojo. Las negociaciones y los debates de la Asamblea Legislativa habían recibido amplia cobertura de los medios durante los meses recientes. Era imposible moverse en ningún sentido sin que inmediatamente aparecieran historias en la prensa. Pero la mayor parte de la oposición verbal provenía de los estudiantes de la Universidad de Costa Rica, quienes organizaron y publicitaron reuniones y seminarios para estudiar el contrato y reunir apoyo para oponerse a su ratificación. Miles de estudiantes universitarios y secundarios hicieron su aparición alrededor de la estatua del héroe nacional Juan Santamaría, el 24 de abril, para efectuar una demostración de protesta contra el contrato. Varios estudiantes portaban pancartas con la leyenda: “Diputado, ¿Cuánto?” Refiriéndose a los rumores que circulaban sobre el hecho de que ALCOA había sobornado a ciertos diputados para votar afirmativamente. Los diputados que habían votado contra el contrato fueron largamente aclamados y recibidos como héroes por la multitud. Al comentar sobre el choque entre estudiantes y policías, el ex – Presidente Trejos dijo:
“La actitud combativa de aquellos que se oponían al contrato era difícil de comprender. A mi entender habíamos mejorado los términos del contrato administrativo de 1964. Sin embargo, creo que subestimamos el nacionalismo extremo de los estudiantes. Existían sentimientos muy anti-ALCOA y los oportunistas de izquierda se aprovecharon de los sinceros ideales de nuestra juventud.”
Las fotografías y los titulares de los diarios en los días subsiguientes, publicitaron los arrestos de más de 200 personas, destacaron una variedad de las pancartas que llevaban, el estallido de motines, incidentes de incendios intencionales, apedreamiento del edifico de la Asamblea y el uso de gas lacrimógeno por parte de la policía.

Negociaciones posteriores a 1970
La idea del Proyecto Boruca.

Un mes después de la ratificación del contrato, José Figueres asumió como Presidente. Comentando la posibilidad de que el nuevo Gabinete tardara en asumir las responsabilidades de un contrato suscrito por un gobierno anterior, un vocero de ALCOA dijo: “Normalmente un gobierno central está interesado en proyectos como éste. Aunque las elecciones tuvieron como resultado un cambio de partidos, tanto el presidente saliente con el entrante apoyaron el contrato. No nos hemos encontrado con muchos retroceso a causa del cambio.” Hacia 1972, la prensa había notado una falta de voluntad para iniciar las operaciones. De acuerdo a un comentarista:
“El Presidente Trejos firmó el contrato 23 minutos después de ser aprobado en una tumultuosa sesión legislativa. Actuó con tanta presteza que muchos pensaron que el nuevo gobierno iniciaría las operaciones en el valle de San Isidro en mayo de 1970. Se gastarían millones de dólares y cientos de trabajadores podrían ganar sustanciosos salarios. Más de dos años después, poco ha sucedido. El viaje ha proseguido lentamente, contrastando con la rapidez de los actos del 24 de abril ¿Por qué?”
El Presidente Figueres había apoyado la aprobación del contrato de 1970, pero casi de inmediato se interesó en la idea de ampliar el acuerdo para incluir una fundición de aluminio. Se anunció la búsqueda de socios financistas y se dio a ICE la responsabilidad de investigar los aspectos de ingeniería y administración. El ex – Presidente Trejos comentó:
“José Figueres tiende a planificar grandes programas, muchos de los cuales nunca despegan del suelo porque son demasiado costosos y poco prácticos de implementar. Siguiendo la línea de vaguedades elegida por el Gobierno para presentar al público asuntos de importancia nacional, lo único que han dicho sobre esta materia es que están considerando la renegociación del contrato. También están considerando el financiamiento, a través de un acuerdo con ALCOA, el Banco Mundial y la Unión Soviética para la construcción de una gran planta hidroeléctrica en Terraba, de modo que la planta industrial subsiguiente produzca aluminio metálico y no simplemente alúmina aquí en Costa Rica. Este acuerdo entre tres o cuatro partes (si se incluye al Gobierno de Costa Rica), no puede ser llevado a término fácilmente en gran armonía o celeridad. Pero aún puede ser posible”.
Al mismo tiempo, ALCOA se vio involucrada en adquirir tierras en el área de la concesión. Un vocero de la compañía expresó: “Estamos a la espera de las decisiones del Gobierno que nos ha solicitado respaldar un crédito para ellos de $11 millones. Vamos a construir la planta tan pronto como ellos terminen la carretera y el muelle. En el intertanto, estamos cooperando con otras instituciones públicas en sus proyectos de desarrollo regional.” Se esperaba que ALCOA continuara comprando tierras mientras el Banco Central trataba de obtener un crédito de fuentes del Banco Mundial. Se anunció que habían surgido dificultades en las negociaciones de financiamiento debido a la constricción de los mercados capitales acusada por la recesión y la inflación. El Ministro de Obras Públicas se había adelantado y seleccionado las firmas para el diseño de la infraestructura, pero no podía autorizarlas a iniciar los trabajos hasta que el dinero hubiera sido definitivamente obtenido por el Banco Central. No todo el mundo quedó convencido de la búsqueda de capital por parte de ALCOA o del Gobierno. Como dijo un personero de la Oficina del Presidente:
“El gobierno no puede haberse referido en serio a sus esfuerzos para obtener el dinero. Tampoco ALCOA, quien se echó para atrás y esperó. Con su reputación y contactos en el mundo bancario internacional, fácilmente se habrían ubicado los fondos. Quizás sólo deseaba una reserva, quería demarcar su concesión para mantener alejadas a las compañías competidoras”.
El vocero de ALCOA replicó:
“Hemos mantenido nuestras oficinas en Costa Rica desde 1957 y gastado al menos $15 millones para llevar a cabo nuestros exámenes y proyectos pilotos. Hemos intercambiado cartas de intención con el ICE, expresando nuestro interés en participar en los análisis de factibilidad del Proyecto Boruca. No hubiéramos gastado este tipo de tiempo y dinero solamente para mantener una reserva de depósitos marginales de baja calidad. ALCOA está interesada en la energía de bajo costo y tan pronto como las estimaciones de costo del Proyecto Boruca y de la electricidad a ser producida se consideren confiables, presentaremos nuestra propuesta al Gobierno para que se inicien las negociaciones y llegar a un acuerdo definitivo.

La idea de una Comisión del Aluminio.

A principios de 1973, se sostuvieron conversaciones preliminares y la idea de crear una comisión gubernamental de alto nivel para negociar el Proyecto Boruca con ALCOA y su financiamiento parecían esenciales. El financiamiento inicial de Boruca debiera depender de al menos un contrato preliminar con ALCOA. El costo total de la fundición podía elevarse bastante por sobre las estimaciones de costos, dependiendo de la tasa de interés y la inflación antes de la iniciación de las operaciones. ICE ya tenía un importante programa de expansión proyectado hasta 1980 y la comisión tendría que garantizar que cualquier inversión directa por parte de ICE, produciría margen suficiente para pagar por si misma sin comprometer las utilidades de otros planes de inversión.
Existía una fuerte opinión al interior del ICE que la compañía no debería involucrarse en un programa tan ambicioso en ese momento, y que sería mejor que se concentrara en proyectos más pequeños y más fáciles de manejar, dirigidos a satisfacer la demanda nacional y centroamericana en vez de a un solo consumidor multinacional de aluminio. Otras opiniones estimaban que con el alto costo de energía y la creciente demanda mundial a largo plazo por aluminio, el ICE podría jugar un papel inusitadamente importante para el desarrollo del país, equilibrando la situación de la balanza de pagos y construyendo una nueva industria.
Mientras de la Torre reflexionaba sobre los hechos de la situación, tomó conciencia de la tremenda importancia del papel de ICE en el desarrollo del proyecto y en las negociaciones con ALCOA. ¿Cómo debería proceder al organizar la comisión del aluminio? ¿Quiénes deberían integrarla y cuáles deberían ser las pautas y límites de su estrategia negociadora?